Patrick Hassenteufel est Professeur de science politique à l'Université de Versailles Saint Quentin et membre du laboratoire CESDIP (Centre de Recherches Sociologiques sur le Droit et les Institutions Pénales).

William Genieys est directeur de recherche CNRS au CEPEL (Centre d'Études Politiques de l'Europe Latine) au Département de science politique de l'Université de Montpellier 1.

Introduction

Les critiques des policy sciences, à partir des années 1960 ont conduit, entre autres évolutions de l'analyse des politiques publiques, à prendre en compte de façon centrale le rôle des acteurs pour comprendre l'action publique. La sociologie des organisations et les approches en termes de choix rationnel, fortement centrées sur les acteurs, les conçoivent, les conceptualisent et les appréhendent avant tout en termes individuels. Toutefois, l'analyse des politiques publiques doit aussi tenir compte des acteurs collectifs comme l'ont tout d'abord mis en avant les travaux portant sur l'importance du lobbying aux Etats-Unis (Courty, 2006). La sociologie des groupes d'intérêts s'est ensuite plus largement intéressée à la construction des intérêts collectifs (Offerlé, 1994), à leur mode d'organisation, à leur structuration interne, à leurs modalités variées de participation aux politiques publiques... D'autres acteurs collectifs, internes ou extérieurs à l'État, moins organisés et souvent moins visibles que les groupes d'intérêts, peuvent cependant également jouer un rôle clef dans l'action publique, notamment dans ses transformations. Pour les analyser, la sociologie des élites représente un apport important. Celle-ci s'est déployée autour de deux questions de recherche principales. La première est celle de l'existence de groupes cohérents qui a conduit à mettre l'accent sur les éléments qui les structurent et qui leur donnent une forte homogénéité ; la seconde est celle du pouvoir de ces groupes en précisant son objet et son étendue. Sur le plan méthodologique, la première question de recherche a conduit à la mise au jour d'indicateurs (origines sociales, statut, trajectoire professionnelle, valeurs, etc.) partagés ; la seconde à l'élaboration de méthodes (positionnelle, réputationnelle, décisionnelle) permettant de démontrer la participation à l'exercice de pouvoirs concrets, notamment en termes d'influence sur les politiques publiques. Les débats suscités par ces méthodes amènent à s'interroger, d'une part, sur leurs limites et, d'autre part, sur leur articulation. Si, comme nous le verrons, la réflexion sur les données sociographiques a permis d'affiner et de multiplier les outils méthodologiques permettant de les élaborer, il a moins été tenu compte d'autres éléments permettant de structurer des groupes cherchant à exercer du pouvoir. C'est en particulier le cas pour les dimensions cognitives de la construction d'acteurs collectifs sur lesquelles l'analyse des politiques publiques a mis l'accent depuis les années 1990 (Muller, 2000 ; Sabatier et Schlager, 2000 ; Hassenteufel 2008a). C'est pour cela que le croisement entre sociologie des élites et sociologie de l'action publique permet de prolonger méthodologiquement la sociologie des élites en action proposée par le néo-élitisme, qui se fonde sur la combinaison entre des indicateurs socio-politiques et des configurations de pouvoir (Field et Higley, 1980 ; Higley et Burton, 2006 ; Genieys 2006). Le croisement opéré ici se fonde sur la prise en compte des systèmes de représentations partagés par des groupes d'acteurs et l'analyse fine des trajectoires politico-administratives des acteurs participant à l'élaboration des politiques publiques. Celle-ci permet non seulement de comprendre la structuration d'élites, mais aussi leur pouvoir tant en termes de capacité de transformation de politiques publiques que d'accumulation de ressources d'action publique.

Cette articulation entre sociologie des élites et sociologie de l'action publique correspond à une démarche analytique, reposant sur plusieurs méthodes, que nous qualifions de programmatique pour deux raisons. La première repose sur le fait que nous mettons l'accent sur l'existence de programmes d'action publique porteurs de changement qui structurent des groupes d'acteurs. Un programme d'action publique contient quatre dimensions principales : des objectifs ou des orientations générales faisant référence à des valeurs partagées et donnant une cohérence d'ensemble à une politique publique ; une analyse des enjeux et de la situation conduisant à une formulation de problèmes et à un diagnostic servant de support à l'action ; des argumentaires et des raisonnements légitimant l'action ; des préconisations de mesures concrètes et d'instruments permettant l'opérationnalisation du programme. La notion de programme permet aussi de mettre en avant le lien entre pouvoir et politiques publiques puisqu'elle renvoie à la définition même des politiques publiques comme «programme d'action propre à une ou plusieurs autorités publiques ou gouvernementales» (Thoenig, 1985, p.6). Le pouvoir est donc appréhendé ici en termes de capacité de transformation de l'action publique.

Nous présenterons, tout d'abord, les différentes dimensions de cette démarche programmatique à partir des apports et des limites des méthodes de la sociologie des élites du pouvoir apparue aux Etats-Unis après la seconde guerre mondiale. Puis, nous montrerons comment elle nous a permis de mettre en évidence le rôle d'une élite de hauts fonctionnaires dans la transformation du système d'assurance-maladie français depuis le début des années 1980. Nous terminerons par des éléments de réflexion sur la portée de cette démarche, par-delà l'analyse des élites, en termes d'explication du changement de l'action publique et de transformation de l'État.

Plan de l'article

1. Retour sur les méthodes de la sociologie des élites du pouvoir.

2. La démarche programmatique : analyse des programmes et des trajectoires.

3. La constitution d'une "élite du Welfare" en France (1981-2007).

4. Démarche programmatique et analyse du changement.

5. Références bibliographiques.


Pour compléter :

• Les articles de Patrick Hassenteufel disponibles sur cairn : http://www.cairn.info/publications-de-Hassenteufel-Patrick--6098.htm

• Les articles de William Genieys disponibles sur cairn : http://www.cairn.info/publications-de-Genieys-William--8398.htm

• Patrick Hassenteufel, "L'évolution des rapports de pouvoirs dans un système bismarckien : le cas de la France", Revue Santé, Société et Solidarité, n°2, "Bilan des réformes des systèmes de santé", 2008.