Gouverner la protection sociale. CAE. Janvier 2016.

"Gouverner la protection sociale : transparence et efficacité", Note du Conseil d'Analyse Economique n°28, janvier 2016.

par Antoine Bozio et Brigitte Dormont.

Résumé

Les dépenses de protection sociale représentent aujourd'hui près de 672 milliards d'euros en France, soit 31,8% du PIB. Au sein de l'OCDE, notre pays se distingue par l'importance de la part publique de ces dépenses et le morcellement institutionnel du système de protection sociale. Cette gouvernance éclatée soulève trois problèmes économiques fondamentaux. Premièrement, elle rend plus difficile la réalisation d'arbitrages collectifs sur l'importance de la dépense publique de protection sociale et sur son partage entre les différents risques. Deuxièmement, le défaut de coordination au sein d'un même risque social, entre régimes de base et complémentaires, ne permet pas de satisfaire les besoins au moindre coût pour la société. Troisièmement, cette organisation ne permet pas de faire une distinction claire entre deux types de protection sociale dont les logiques de solidarité et de financement diffèrent : les régimes qui versent des prestations contributives, dont l'objectif est d'assurer des revenus de remplacement aux revenus d'activité, et les systèmes de protection sociale qui offrent des prestations à tous les citoyens en fonction de leurs besoins, sans rapport avec leurs contributions.

Ces constats sont partagés, mais les propositions de réformes sont loin de faire consensus. Nous proposons une réforme ambitieuse de l'architecture de la protection sociale qui pourrait être envisagée sur le moyen-long terme. Elle consiste d'abord à unifier les régimes couvrant un même risque : unifier la gouvernance des régimes de retraite obligatoires et harmoniser les règles d'accumulation des droits ; orienter la couverture du risque santé sur le panier de soins solidaire et recentrer les assurances facultatives sur la couverture des soins hors de ce panier. Il conviendrait par ailleurs de refondre l'architecture de la protection sociale avec un pôle non contributif (famille, assurance maladie, lutte contre la pauvreté) intégré dans le budget de l'État et financé par l'impôt, et un pôle contributif (retraites, assurance chômage, indemnités journalières) financé par des cotisations sociales. À plus court terme, des mesures sont préconisées pour améliorer le pilotage du risque vieillesse : la dépendance de l'équilibre du système à la croissance économique de long terme pourrait être atténuée en revenant à une indexation-salaire des rémunérations constituant le salaire de référence des pensions et en modulant le taux de remplacement par un coefficient démographique. Pour garantir une véritable protection du risque maladie, il conviendrait d'instaurer pour la dépense reconnue une couverture publique à 100% des restes à charge au-delà d'un certain plafond, tout en garantissant l'accès à une offre de soins à tarifs opposables sur tout le territoire. Enfin, pour obtenir des choix éclairés, il paraît nécessaire de présenter chaque année, lors des débats budgétaires, une annexe retraçant une décomposition de l'ensemble des dépenses publiques par fonction et par risque social couvert.

A noter, cette autre publication récente sur la protection sociale en France :

Une enquête réalisée par le CREDOC, à la demande de l'Institut Montparnasse (laboratoire d'idées fondé par MGEN) et du Think Tank Terra Nova, sur l'évolution du regard porté par les Français sur leur système de protection sociale :

"Evolution du regard des Français sur la protection sociale et sur les politiques de solidarité au cours des vingt dernières années", Rapport du Crédoc n°324, décembre 2015.