Réformer les règles budgétaires européennes : simplification, stabilisation et soutenabilité

Note du CAE n°47, septembre 2018

par Zsolt Darvas, Philippe Martin, Xavier Ragot.

Résumé

La réforme de la zone euro est à nouveau à l'ordre du jour. Parmi les pistes envisagées, l'évolution des règles budgétaires devrait figurer en tête de liste. Celles-ci ont en effet engendré une austérité budgétaire excessive pendant la crise, aggravant et prolongeant ses conséquences économiques, sociales et politiques. Inversement, la réduction de la dette a été insuffisante dans de nombreux pays en période de conjoncture favorable dans les années 2000, les règles n'étant pas respectées ou insuffisamment rigoureuses. Ces règles souffrent en outre de graves problèmes de mesure : elles sont basées sur un concept légitime, le solde public structurel, mais celui-ci n'est pas observable et fait l'objet d'importantes erreurs d'estimation.

Les erreurs de politique économique générées par les règles budgétaires ont conduit à reporter sur la Banque centrale européenne l'essentiel du rôle de stabilisation de l'activité. L'application du cadre budgétaire européen extrêmement complexe, peu transparent et sujet à erreurs a, par ailleurs, exposé la Commission européenne à des critiques des États membres, que la situation de leurs finances publiques soit solide ou dégradée. Les règles européennes, perçues comme du micro-management bruxellois portant atteinte à la souveraineté nationale, servent ainsi de bouc émissaire aux populistes antieuropéens.

Les règles budgétaires sont cependant indispensables dans une union monétaire, afin d'assurer la soutenabilité de la dette publique et parce que la clause de non-renflouement en cas de crise n'est pas crédible. Elles ne sont pas une solution miracle et ne peuvent se substituer au débat démocratique national sur les choix budgétaires et la soutenabilité de la dette, mais elles devraient aider à encadrer ce débat. Elles devraient être aussi transparentes et simples que possible en fixant des objectifs directement pilotables par le gouvernement (simplification), permettre de conduire une politique budgétaire contracyclique (stabilisation) et inciter à réduire la dette publique excessive (soutenabilité).

L'objectif de cette Note est d'évaluer le cadre actuel et de proposer une profonde simplification. Nous recommandons de substituer aux nombreuses règles actuelles une règle simple : les dépenses nominales ne devraient pas croître plus rapidement que le PIB potentiel à long terme et plus lentement dans les pays où la dette est excessive. Les simulations effectuées pour cette Note suggèrent qu'une telle règle permettrait de concilier prudence budgétaire et stabilisation macroéconomique de l'économie. Dans un cadre institutionnel national et européen renforcé, nous recommandons d'élargir le mandat du Haut Conseil des finances publiques et de mieux l'intégrer dans le processus budgétaire national en lui confiant l'analyse des prévisions budgétaires et de la soutenabilité de la dette et en renforçant sa capacité à produire des prévisions macro-économiques. Enfin, pour une application crédible et non bureaucratique des règles budgétaires, nous préconisons la combinaison de plusieurs instruments : surveillance, incitations positives, discipline de marché et responsabilisation politique.

Sommaire

1. La raison d'être des règles budgétaires
- Pourquoi des règles budgétaires ?
- Le besoin spécifique de règles budgétaires dans la zone euro

2. Déficiences de l'architecture budgétaire européenne

3. Réformer le cadre budgétaire européen
- Pour une nouvelle règle de dépenses publiques
- Simulation d'une règle des dépenses

4. Le cadre institutionnel et légal
- Créer les institutions adéquates
- Comment faire appliquer la règle ?