Renforcer l'efficacité de la commande publique. CAE. Avril 2015.

Note du Conseil d'analyse économique, n°22, avril 2015.

par Jean Tirole et Stéphane Saussier.

Résumé

La commande publique, terme générique qui regroupe les marchés publics, les délégations de service public et les contrats de partenariat, représente aujourd'hui des montants considérables, évalués à presque 15% du PIB. Si la commande publique doit viser la meilleure performance possible en termes de coûts et de services, elle est régulièrement montrée du doigt pour son inefficacité. De fait, les gains liés à sa meilleure gestion pourraient être substantiels. L'objet de cette Note est de réfléchir aux moyens d'action possibles, dans le cadre de changements réglementaires en cours au niveau européen, pour renforcer l'efficacité de la commande publique.
Les contrats par lesquels s'établit la commande publique sont sujets aux asymétries d'information (l'entreprise connaît mieux ses coûts et l'environnement économique que la partie publique) et à l'incomplétude contractuelle (il est impossible de prévoir tous les événements pouvant survenir durant l'exécution du contrat). Dès lors, l'analyse économique recommande d'utiliser autant que possible les forces concurrentielles dans la phase de sélection des partenaires et de mettre en place des mécanismes incitatifs pour constituer de véritables engagements des parties.
Les nouvelles directives européennes concernant les marchés publics et les concessions, votées en 2014 et qui devront être transposées d'ici 2016, vont conférer à la puissance publique davantage de flexibilité pour négocier avec les entreprises tant dans la phase de sélection que dans la phase d'exécution (renégociations). Cette évolution nous paraît positive et économiquement justifiée. Toutefois, il est indispensable de l'accompagner de modalités précises d'encadrement, actuellement non prévues par les directives. Nos recommandations s'articulent autour de trois axes essentiels que sont la transparence, la concurrence et les compétences.
La procédure de négociation doit s'accompagner d'une information transparente avant et après négociation. En phase d'exécution, les avenants aux contrats les plus importants doivent pouvoir être contestés sans pour autant paralyser le processus en facilitant la multiplication des recours futiles. Nous formulons plusieurs recommandations en faveur d'une transparence plus grande de la commande publique.
Pour accroître la concurrence au moment des appels d'offres, il serait utile de limiter le nombre de plates-formes électroniques d'information et de les faire converger vers un modèle standardisé performant. Dans le même temps, il est aussi souhaitable de simplifier les procédures, de renforcer la professionnalisation des acheteurs publics et de concentrer les achats les plus standards pour bénéficier d'économies d'échelle et cumuler l'expérience des acheteurs publics.
Enfin, pour les projets de grande envergure, nous recommandons de procéder à une évaluation préalable comparative afin de déterminer quel est l'outil de la commande publique le plus adéquat pour répondre aux besoins des autorités publiques. L'agence en charge de cette évaluation préalable réaliserait aussi les évaluations a posteriori pour en tirer des enseignements sur les différents outils et procédures.