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18 leçons sur la politique économique

Publié le 27/07/2007
Auteur(s) : Prager, Jean-Claude ; Villeroy de Galhau, François
Seuil
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Commentaires éditeur :
18 leçons sur la politique économique est la transcription écrite et enrichie d'un cours de l'Institut d'Etudes Politiques de Paris. Il représente une introduction aux grands problèmes économiques d'aujourd'hui, tels qu'ils se posent aux citoyens comme aux dirigeants. Chacun des chapitres concerne un thème, le plus souvent d'actualité; le texte offre les principaux éléments historiques ou institutionnels & les outils d'analyse qui permettent de le comprendre et de le mettre en perspective; il expose les termes du débat et les orientations des choix possibles pour chaque sujet, à la lumière des études les plus récentes. Le langage est simple et accessible à tous ; c'est en effet un ouvrage d'information générale, destiné à l'étudiant non-spécialiste comme à l' " honnête homme ". La formalisation mathématique est exclue, car elle peut représenter un obstacle, en général inutile, à la bonne compréhension de la plupart des questions d'actualité. Le livre s'inscrit délibérément dans une perspective européenne et de comparaison entre les principaux grands pays avancés, essentiellement ceux du G7. Préfacé par Michel Pébereau, président de BNP-Paribas, qui a marqué ce cours de politique économi-que pendant vingt ans à Sciences-Po, il est l'un des premiers à proposer une vue aussi complète que possible sur les grandes mutations de ces dernières années, celle des marchés notamment financiers, de la mondialisation, de l'après-euro, et de l'après-bulle financière.
De nombreux éléments ont fait craquer la vision conventionnelle : la multiplication des acteurs sociaux et leur influence dans la société moderne sur les choix des gouvernants ou la prise en compte du caractère toujours imparfait de l'information. On est ainsi passé graduellement d'un modèle de société construite "par le haut", voire planifiée, à une sorte de modèle cybernétique du fonctionnement de la société. La "mécanique" économique d'hier était simple, au moins ex-post; le système économique d'aujourd'hui se caractérise par sa complexité même. Les auteurs ont volontairement choisi en sous-titre le terme de "régulation", à côté du terme consacré de "politique économique", parce que la régulation vise un ensemble de processus par lesquels les décisions collectives sont prises et mises en oeuvre dans les domaines du développement économique et social, dans un contexte de coopération et de compromis entre les institutions publiques officielles et les multiples acteurs. Le pilotage économique est devenu un art, relevant de l'esprit de finesse plus que de l'esprit de géométrie, d'effets psychologiques plus que mécaniques. Il se doit maintenant d'être au moins autant structurel que conjoncturel, et cette priorité se retrouve dans le plan de l'ouvrage.

La première grande partie concerne le fonctionnement des trois grands marchés : biens et services, travail et capitaux. Ils connaissent depuis vingt ans des transformations importantes, avec un processus de libéralisation dans la plupart des pays. Cette mutation a entraîné la baisse des coûts et des progrès techniques accélérés par la concurrence. Mais les défaillances de chacun de ces marchés se sont avivées : tendance à la concentration des entreprises et à la concurrence oligopolistique, persistance du chômage, instabilité forte des marchés financiers.

La deuxième partie porte sur les trois mutations profondes qui ont marqué les "vingt piteuses", comme on les qualifie parfois à tort, celles des "trois I" : Interdépendance associée à la mondialisation, Innovation, Inégalités qui reviennent un peu du fait de la mondialisation, beaucoup de l'évolution technique, surtout des hommes eux-mêmes. La suprématie du modèle culturel et social américain, celui de l'esprit de compétition s'accompagne d'un retour des inégalités, et de la remise en question de l'idéal social-démocrate. Il y a là un défi majeur pour le monde européen.

La partie sur les réformes structurelles constitue par son ampleur une originalité mais concerne un terrain sur lequel les États disposent d'une marge d'action importante pour améliorer le potentiel de croissance et les conditions de vie de leurs citoyens : la santé, les retraites, la réforme de l'Etat, ou l'éducation et la recherche devraient maintenant figurer dans les ouvrages d'économie. Ce sont ces réformes qui déterminent à long terme les décisions d'investir, de consommer, d'innover, d'épargner. Les deux enjeux majeurs du vieillissement démographique à venir -santé et retraites-, ont insuffisamment avancé, mais le plus grave demeure sans doute le retard de l'Europe dans l'économie de la connaissance.

Les trois chapitres sur la politique conjoncturelle en Europe veulent dépasser les polémiques actuelles sur le pacte de stabilité pour essayer de dessiner un meilleur policy-mix de la zone euro. La construction de cet optimum collectif ne va cependant pas de soi : il faut encore penser le "policy-mix européen" & les mécanismes institutionnels qui doivent mieux le garantir; il faut également les faire fonctionner dans la durée. Le débat conjoncturel actuel s'appuie parfois sur une vision techniquement dépassée de ces instruments de politique économique, celle des facilités intellectuelles du "prêt-à-gérer" de la deuxième moitié du XXème siècle, keynésianisme présenté trop souvent sous sa forme la plus mécanique, ou monétarisme parfois excessif. Le policy-mix s'adresse d'abord aux anticipations des agents économiques, pas toujours aussi rationnelles qu'on pourrait le souhaiter. Les investisseurs et les consommateurs ont besoin de confiance d'où l'importance accrue de la crédibilité et de la continuité dans l'action publique; l'état des finances publiques en Europe limite fortement les capacités de jeu des pays concernés, l'Allemagne au premier chef.

La dernière partie est celle des questions internationales, nées de la transition entre deux ordres: l'ordre occidental construit à la fin de la deuxième guerre mondiale, sous l'égide des Etats-Unis, avec des puissantes règles et organisations multilatérales, et un monde à créer, dans un contexte qui ne peut plus être que multipolaire. Dans ce monde plus instable et plus complexe, la main invisible de Adam Smith est particulièrement impuissante, car elle a une tendance naturelle à consolider les plus forts, les Etats-Unis. La "gouvernance mondiale", terme à la mode, doit ainsi dépasser le stade des discours ; ses progrès passent dans les faits par plus d'Europe, aussi bien économique que politique.

Aux yeux de beaucoup, le concept même de politique économique est en péril. Il est de bon ton de le croire de tous bords : les uns pour s'en réjouir, du côté des libéraux de doctrine, chez qui le marché possèderait toutes les vertus et l'intervention publique tous les défauts. Les autres pour le dénoncer, du côté des nostalgiques de tempérament, pour qui le retour aux frontières et réglementations d'antan serait la condition du salut face à "l'horreur économique". Le marché est la meilleure des techniques, ou, pour paraphraser Churchill, la pire à l'exception de toutes les autres; mais il n'y a pas de marché sans règles du jeu, et de marché international sans régulation internationale. Et plus profondément, l'économie n'est pas à elle-même sa propre fin. La politique économique revêt donc plus que jamais, en ces temps d'incertitude économique, une importance centrale pour assurer ses objectifs principaux, bien-être et justice tant à l'intérieur des pays qu'à l'échelle de la planète. Elle n'est ni inutile, comme on a pu le croire dans l'euphorie, ni impuissante, comme on le regrette aujourd'hui dans le doute. Simplement, les politiques économiques des Etats doivent, autant que les stratégies des entreprises, constamment s'adapter aux mutations de leur environnement.

Nous avons à tirer les leçons des échecs et de quelques succès : que les politiques simplistes et non-coopératives entre Etats ont un coût élevé -c'est par exemple le ralentissement de l'Europe après la mauvaise gestion de l'unité allemande, et l'heureuse réaction par l'euro ; les marchés financiers favorisent le dynamisme de l'économie, mais pas sa stabilité. Nous venons de redécouvrir que les cycles existaient : les période de croissance peuvent être prolongées par un heureux " policy-mix" monnaie-budget et la croissance de la productivité, comme aux Etats-Unis dans la décennie 90, mais ces phases favorables ne sont pas illimitées.

Intégrer la complexité de la société dicte à la politique économique moderne au moins trois principes d'actions pour qu'elle puisse réellement réguler le système :
  • gérer l'incertitude : on est loin de la "fin de l'histoire", y compris économique. Raymond Aron écrivait déjà fort sagement au terme de ses "Dix-huit leçons sur la société industrielle" : "Toute prévision historique doit tenir compte de ce que l'on appellera la pluralité des déterminations ou la possibilité des rencontres et des accidents. Fort heureusement pour notre bien ou notre mal, je pense plutôt pour notre bien, nous ne pouvons pas prévoir l'avenir". L'époque présente est celle d'un retour des risques. Gérer l'incertitude implique de respecter une sorte de " principe de précaution économique ", en matière budgétaire par exemple, face aux nombreuses incertitudes qui nous attendent dans la prochaine décennie, et au risque le plus certain, celui du vieillissement démographique. Pour la croissance, c'est une priorité soutenue donnée à l'éducation ou la recherche.
  • gérer la pluralité des "claviers" : il appartient de savoir jouer maintenant un registre pluriel. Le clavier national est d'abord celui des réformes structurelles. Paradoxalement, il a été souvent le moins utilisé en France alors qu'il est supposé être le mieux maîtrisé. Il faut, à cet égard, avoir l'obsession du benchmarking avec les pays avancés -ce livre s'y efforce. Le clavier européen devrait être celui de la politique conjoncturelle -monnaie et budget- et de la recherche d'un véritable modèle social nouveau. L'ensemble européen doit gagner son autonomie par rapport à la conjoncture et à la politique économique américaines. Cette ambition-là doit guider nos partages institutionnels, et notre pilotage économique. Le clavier international , celui des "biens publics globaux", concerne principalement, dans l'ordre économique, le commerce ouvert, la stabilité financière, et surtout le développement du Sud ; aucun de ces biens n'est " naturel". Tous appellent donc une régulation mondiale. Jouer ces trois claviers prend du temps, exige de conduire des batailles d'influence. Mais il y a là un "axe de cohérence" indispensable à trouver, aussi bien dans l'action proprement dite que dans le discours. La politique de la France ne se fait pas à la corbeille, pas non plus seulement à Paris : elle se mène tout autant à Bruxelles, à Francfort, siège de la BCE, à Washington, siège du FMI et de la Banque mondiale.
  • gérer la pluralité des acteurs : les gouvernements partagent le pouvoir partout, et, sur aucun des claviers les États n'ont encore le monopole du jeu. Il faut donc réévaluer à nouveau l'importance des autres acteurs économiques, des entrepreneurs, des ménages et de l'opinion, et plus généralement de la confiance, avec, de la part des Etats, des règles du jeu appropriées : élaborer la pédagogie de la complexité du monde, jouer sur la conviction et l'incitation par des mécanismes de marché plus que par la procédure, tracer une stratégie, donner une cohérence dans le temps et dans l'espace. Dans un monde si gravement " court-termiste ", les Etats ont comme premier devoir d'être les gardiens du moyen et long terme . L'instabilité des comportements, des marchés, des résultats économiques, est en partie la mesure du déficit de sens, de projet, de crédibilité, qu'il s'agisse des individus, des entreprises ou des Etats.

À leur manière, ces " 18 leçons " se veulent donc un plaidoyer pour une certaine forme "d'éthique de la discussion" en économie. Ce livre propose en effet les éléments du débat, sans apporter nécessairement des solutions toutes faites sur les points abordés. Ce doit être le propre de l'économiste que d'aller chercher avec patience et modestie les acquis et les incertitudes de l'analyse économique pour aider le politique à forger sa conviction et imprimer sa volonté : c'est aussi le rôle du pédagogue que d'amener l'étudiant, ou ici le lecteur, à ouvrir sa curiosité sur les réalités, et de lui offrir les éléments d'une réflexion autonome. L'économie n'est pas une vérité fatale construite avec des schémas théoriques : elle est d'abord un choix à partir de l'analyse des réalités. C'est le pari de la régulation, par l'Europe et pour l'Europe.


Sommaire :

Avant-propos : J. Cl. Prager - F. Villeroy de Galhau

La régulation économique pour quoi faire?

  • Leçon 1 : La composition économique mondiale et les défis de l'Europe

Les marchés

  • Leçon 2 : Les biens et les services : la concurrence dans une économie mondialisée
  • Leçon 3 Le marché du travail
  • Leçon 4 Le capital : les marchés financiers et le développement économique

Les ruptures
  • Leçon 5 La mondialisation économique
  • Leçon 6 Le progrès technique et la croissance
  • Leçon 7 Les inégalités, phénomène avéré et inéluctable?

Les politiques structurelles

  • Leçon 8 L'évolution des systèmes de santé
  • Leçon 9 La dimension intergénérationnelle et les retraitses
  • Leçon 10 L'équité et l'efficacité de la fiscalité
  • Leçon 11 La réforme de l'état
  • Leçon12 La place et les contours du "service d'intérêt général"
  • Leçon13 Quelle politique pour l'économie de la connaissance

La politique de régulation et de croissance européenne

  • Leçon 14 La banque centrale européenne et la politique monétaire
  • Leçon 15 Les politiques budgétaires et le pacte de stabilité et de croissance
  • Leçon 16 La régulation conjoncturelle et la capacité institutionnelle de l'Europe

La régulation mondiale
  • Leçon 17 A la recherche de la stabilité du système financier international
  • Leçon 18 Les biens publics mondiaux et la gouvernance mondiale économique à la recherche de la régularisation économique

A noter :
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