L'Etat et ses recompositions en France

Section thématique 3 : « L'Etat de la France. La «fin d'une exception» mise en perspective comparée. »

La pertinence d’une typologie des Etats autour de la place du religieux dans la sphère publique, la réforme de l’Etat en France (décentralisation et RGPP, territorialisation) et l’évolution de la place de sa corporation de hauts fonctionnaires, l’articulation des différentes sous-disciplines qui étudient l’institution étatique… sont les thèmes abordés par cette troisième section thématique du Congrès de l’AFSP. Les communications ont rendu compte de l’état actuel des recherches francophones en sociologie politique de l’Etat (1ère séance) et le débat qui a suivi a porté sur la question de la fin ou pas de l’exceptionnalisme français en matière d’Etat (2ème séance).

Pour lire la présentation scientifique de la section thématique 3, consulter le programme, le résumé des interventions et la liste des intervenants, vous pouvez aller à la page de la ST 3 sur le site du congrès de l'AFSP.

Les responsables de cette section thématique étaient :

- Jean-Michel Eymeri-Douzans (IEP de Toulouse-LaSSP)

- Alistair Cole (Université de Cardiff)

Extrait du bilan scientifique du Congrès 2009 de l'AFSP

Cette Section thématique entendait contribuer à reposer la question de l'Etat, cette forme d'organisation politique des sociétés perfectionnée en Europe occidentale, en un processus de sociogenèse où la France a joué un rôle particulier de «fille aînée», qui connaît des transformations et «recompositions» telles depuis une paire de décennies que la Science politique qu'elle a pu sembler en voie d'être remise en cause.

De fait, depuis les années 1990 jusqu'aux mois récents, il n'était question que de «crise», de «retrait», d'«évidement de l'État», «par le haut» (construction européenne, globalisation), «par le bas» (dévolutions, décentralisations) ou horizontalement (réseaux, PPPs). D'où des tentatives, tant académiques que politiques, pour requalifier cet Etat déqualifié sinon disqualifié : Etat «régulateur», «modeste», «stratège», «animateur», «propulsif», «activateur» - litanie propre à susciter le vertige. Las ! Survient en 2008 la plus grave crise financière internationale depuis 1929. Sous le coup de l'urgence, les dirigeants de l'économie et nos gouvernants redécouvrent les vertus de l'Etat prêteur de dernier ressort, refinanceur de l'économie voire nationalisateur : nos «opinions publiques» redécouvrent que l'Etat est encore et toujours le garant de l'ordre politique, économique et social. Et les commentateurs d'entonner le couplet du «retour de l'Etat». «Etat creux» à l'ère de la «gouvernance» hier, «retour de l'Etat» à l'ère de la «crise systémique du capitalisme» aujourd'hui : est-il possible de tenir sur l'Etat un discours empreint de raison critique et qui se garde des excès de langage ? Telle était l'ambition de cette Section thématique.

Pour ce faire, c'est dans une perspective de sociologie politique de l'Etat, sensible à l'histoire, que l'on a souhaité inscrire nos travaux. Une sociologie politique de l'Etat incite au scepticisme face aux modes : l'Etat connaît des transformations qui sont dans l'ordre historique des choses car l'État, comme toute institution, est de nature processuelle. Ces transformations s'opèrent souvent par des évolutions lentes, à bas bruit, à peine perceptibles des contemporains qui «font leur propre histoire sans savoir l'histoire qu'ils font» ; en de rares périodes critiques elles sont plus intenses et plus visibles, les contemporains étant saisis par cette accélération qui les grise et les inquiète. C'est ce second type de conjoncture que nous connaissons depuis un quart de siècle, et a fortiori depuis l'automne 2008 - mais la direction du mouvement n'est plus forcément la même. Cela emporte-t-il pour autant que la «fin de l'État» était proche en 2007, et que l'Etat serait «de retour» en 2009 ? Refusant ces excès de langage, l'on s'est attaché à repartir de Max Weber : «Forment une institution avant tout l'État et l'Église». Dans les sociétés occidentales modernes et capitalistes, l'Etat est cette institution par excellence, en quelque sorte une institution des institutions au sens où il n'y a guère d'institution sociale qui, médiatement ou immédiatement, ne tire sa légitimité de lui, ou du moins son autorisation à agir d'un consentement de l'Etat. A ce circuit de la légitimation s'ajoute une réalité plus concrète que la crise financière rappelle avec éclat : quand la faillite touche les institutions de crédit qui sont le «coeur» du capitalisme, c'est sur l'Etat qu'elles viennent en dernier ressort s'étayer, car l'Etat est précisément l'institution qui ne peut pas mourir (tout du moins tant que ses forces armées garantissent sa domination sur le territoire et la population dont il tire sa «base matérielle»). Ceci étant, il est vrai qu'un ensemble de dynamiques internationales et transnationales a déstabilisé dans les décennies récentes la figure classique de l'État-nation «souverain» . Cette déstabilisation est le propre d'une période d'importante transition, transition dont la crise de 2008 illustre que le «sens de l'histoire» (si tant est qu'il y en ait un) vers lequel tend cette transition est loin d'être donné d'avance. Car l'État a fait montre au fil des siècles d'une solidité due à la combinatoire de son extraordinaire plasticité, déniée comme telle sous une apparente permanence, avec la robustesse de son appareil. Or, ce qui se joue pour l'heure est trop incertain pour autoriser quiconque à juger, péremptoire, qu'aurait disparu cette remarquable capacité de la forme institutionnelle Etat à persister dans l'être et par sa plasticité même - ce que certains désignent par la «résilience de l'Etat». Aussi est-ce bien aux modalités, à la fois communes et dans chaque cas national partiellement différenciées, des recompositions en cours de l'Etat que l'on voulait modestement réfléchir dans cette Section thématique.

Dans la perspective résolument comparativiste qui est celle des travaux du Groupe de travail «Science politique comparée des administrations» (SPCA) de l'AFSP, il apparaît qu'un tel travail s'impose avec acuité en France, le plus souvent identifiée dans la littérature anglophone comme patrie d'un «État-en-majesté» (French statism). Car tout semble bien se passer comme si, en France plus qu'ailleurs en des pays comparables, l'Etat avait eu la prétention, sinon de former «une membrane qui recouvre le corps de la société française et en bouche tous les pores» (Marx), du moins de s'élever tel un «État fort» imposant - pour le dire avec Foucault - sa «gouvernementalité excessive» à une société conçue comme «surface d'application» de ses «dispositifs de savoir-pouvoir» symboliques et physiques. C'est une «exception française», au regard des démocraties occidentales, que notre État tutélaire ait été tout à la fois l'unificateur du territoire, le créateur de la nation et de sa culture commune, l'instituteur du social, le directeur de l'économie (en des formes évolutives de «colbertisme»), puis le modernisateur du capitalisme d'après-guerre et le constructeur, avec les partenaires sociaux, de la Sécurité sociale - le tout dessinant les contours d'un «capitalisme d'Etat». [...] [C]ollègues anglophones et francophones nous accordons à considérer que la France a eu un État à prétention - ou propension - anormalement tutélaire vu son caractère démocratique.

Dès lors, les recompositions actuelles du phénomène Etat revêtent en France un relief particulier, sur un double plan. Tout d'abord, l'enjeu concret est de taille pour les acteurs politico-administratifs, économiques et sociaux participant à nos processus de gouvernement : leurs ressources pour agir, répertoires d'instruments, et modes opératoires se transforment ; leurs «chances de puissance», rapports de force et «transactions collusives» en sont modifiés. Par ailleurs, sur le plan des recherches comparées sur les trajectoires nationales d'étatisation, les formes d'«étaticité», les convergences et différentiations persistantes entre «types d'Etat» et «styles de gouvernement» qui y sont liés, l'enjeu n'est pas moindre : car la France et son Etat font figure de «type» dans les travaux comparés. C'est pourquoi la question lancinante posée dans les espaces anglophones de la science politique internationale nous a semblé devoir être abordée à l'occasion de cette Section thématique : où en est la France avec son Etat (et vice versa) ? L'exceptionnalisme français en matière d'Etat est-il en train de perdre de son intensité ? La France est-elle en passe de se «normaliser» à cet égard ?

C'est ce questionnement, simple de formulation mais délicat de traitement, que l'on a voulu contribuer à traiter en organisant un débat entre chercheurs français et collègues venus d'autres pays européens, appelés ensemble à nourrir un débat portant sur les traits saillants et le degré de rémanence de l'exceptionnalité étatique française.
Le support du débat a consisté en 5 communications écrites, successivement présentées et discutées par un discutant, avant que l'auteur ne réponde, dans l'ordre suivant :

1. Communication de Pierre Birnbaum, Université Paris 1 (F) & Université Columbia (N.Y., E.-U.), «Le type d'Etat tient-il toujours face à la revendication culturelle ? Réflexions sur la comparaison entre la France et les Etats-Unis» [texte word], introduite et discutée par Alistair Cole Université de Cardiff, Pays de Galles (R.-U.).
Cette communication dans le titre de laquelle l'adjectif «culturelle» aurait pu être remplacé par «cultuelle» a, dans la lignée des travaux précédents de Pierre Birnbaum, abordé la question des formes d'expression du religieux dans l'espace public et des formes de laïcité comme un analyseur des «types d'Etat» - «fort» ou «faible». Pierre Birnbaum, mettant en abîme le cas français et le cas étatsunien, a soutenu la thèse d'une transformation des rapports entre Etat et religion dans la société française dans le sens d'un déclin concomitant de la laïcité «active» et de la différenciation de l'«Etat fort». Quant aux cas des Etats-Unis, P. Birnbaum a montré à partir de l'étude sur longue période de la jurisprudence de la Cour suprême comment des «moments» de laïcisation accrue sont allées de pair, au long du XXe siècle, avec les périodes d'«activist state building» (New Deal, années 1960). La discussion autour de cette communication a permis de réinterroger la problématique de la différenciation et de la dédifférenciation étatique, dont Pierre Birnbaum considère que, à côté de la «piste analytique par les politiques publiques», une approche en termes de rapport de l'Etat au religieux reste une voie nécessaire d'appréhension.

2. Communication de Françoise Dreyfus, CRPS-Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, «Etat en héritage, Etat de réforme(s)» [draft, document word], introduite et discutée par Frédéric Varone, Département de science politique, Université de Genève (CH).

Cette communication s'inscrit en faux contre le grand récit lancinant de la supposée «impossible réforme» française. Se donnant pour objet deux «grandes réformes» de l'Etat français de ces dernières décennies, d'une part la décentralisation de François Mitterrand au début des années 1980, d'autre part la RGPP lancée par le Président Sarkozy en 2007, la communication de F. Dreyfus compare de façon systématique ces deux moments réformateurs. Elle y applique le modèle des «fenêtres d'opportunité» de Kingdon, et démontre combien, dans les deux cas, ces moments d'activité et d'activation réformatrices d'intensité particulière doivent être replacés dans un mouvement réformateur de plus long terme, dont la communication s'emploie à démontrer la nature incrémentale au sens de Lindblom. L'essentiel de la discussion (brève en raison de l'absence de F. Dreyfus retenue à Paris) a porté sur l'importance relative du façonnage des schèmes cognitifs et évaluatifs des divers acteurs impliqués dans les réformes (en particulier les personnels des administrations publiques) comme conditionnant l'acceptabilité de telles réformes structurelles.

3. Communication d'Alistair Cole, Université de Cardiff, Pays de Galles (R.-U.), «The French State and its territorial challenges» [texte word], introduite et discutée par Christian de Visscher, AURAP, Université catholique de Louvain-la-Neuve (B).

Cette communication part du rappel que la conception que se fait de la France la science politique anglophone insiste sur la cohésion d'un «centre» politique, d'un Etat «fort» porteur de l'intérêt général et donateur d'orientations dans un schéma assez hiérarchique. Bien que l'Etat connaisse partout des processus de transformation, ce mouvement a dès lors une signification particulière en France. Considérant les trente dernières années, cette communication s'attache spécifiquement aux défis que connaît l'Etat territorial français, défis venus «du bas» (décentralisation politique, déconcentration administrative), «de l'intérieur» (réformes administratives managériales) et «de côté» (réseaux, nouvelles formes d'action publique tels les partenariats public-privé). Il en résulte un jugement comparatif nuancé, qui intègre les dynamiques spatiales, temporelles et sectorielles dans un cadre d'analyse comparatif élargi et tridimensionnel : celui des dynamiques de convergence transnationale, celui des traditions d'Etat (institutionnalisme historique et dépendance au sentier), et celui plus constructiviste en termes d'«acclimatations» diversifiées en des contextes localisés. Ces trois cadres d'analyse sont mobilisés pour éclairer les logiques de réforme territoriale de l'Etat en France. La communication montre que, par maints aspects majeurs, le cas français est globalement comparable à d'autres expériences européennes, même si l'Etat unitaire y laisse moins d'espace à l'autonomie institutionnelle territoriale que les Etats «unionistes» (Royaume-Uni, Espagne) ou fédéraux. Une véritable réorganisation des relations «inter-gouvernementales» entre les divers niveaux territoriaux de gouvernement et l'Etat est mise en évidence. Au total, c'est à des phénomènes de changement acclimaté, d'hybridations et de «gouvernance limitée» (bounded governance) que conclut la communication. La discussion portée par C. de Visscher tourne autour de la question de l'existence ou non d'une exception française en matière de décentralisation, en comparant à d'autres cas nationaux, d'où il ressort la complexité des interdépendances entre l'Etat et les autres composantes de notre «millefeuille» institutionnel, ou encore la faiblesse comparative de la revendication identitaire régionale/locale dans notre pays et la perpétuation d'un référentiel de l'égalité républicaine entre les territoires.

4. Communication de Jean-Michel Eymeri-Douzans, LaSSP-IEP de Toulouse (F), «Quelle 'direction administrative' pour l''entreprise politique' étatique dans la France d'aujourd'hui ?» [texte word], introduite et discutée par Yannis Papadopoulos, IEPI, Université de Lausanne (CH).

Dans la perspective d'ensemble d'une sociologie des institutions sensible aux dynamiques des groupes qui peuplent l'institution, la servent et s'en servent, cette communication cherche à fournir un éclairage sur les recompositions contemporaines du traditionnel «French Statism» à partir de l'étude des évolutions qui touchent la corporation d'état des «hauts fonctionnaires». En effet, à raison de ses héritages historiques et de leur entretien délibéré au fil des générations, la France avait jusqu'il y a peu la double particularité, en perspective comparée avec des pays comparables, d'avoir un Etat à forte prétention tutélaire sur la société et l'économie, lequel était peuplé en ses sommets, aux côtés des gouvernants politiques, d'une direction administrative sinon monopolisée du moins dominée par un «groupe de statut», une corporation d'état très particulière de «hauts fonctionnaires» : une longue première partie de la communication - «Héritages» - restitue les éléments constitutifs de ce modèle français traditionnel, et les importantes «chances de puissance» qu'en tiraient les hauts fonctionnaires. Puis une seconde partie de la communication - «Turbulences» - s'efforce de rendre compte, en restituant ses nuances, de la crise contemporaine qui fragilise, d'une façon congruente avec la remise en cause de l'institution de l'Etat-en-Majesté à la française, la corporation d'état/d'Etat de ses hauts fonctionnaires. La discussion engagée par Y. Papadopoulos principalement sur des points de méthode permet de revenir sur la question des chaînes causales et des relations de causalité dans ces ensembles de phénomènes plurifactoriels et imbriqués.

5. Communication de Jean Leca, AFSP & IEP de Paris (F), «L'Etat entre politics, policies et polity, ou "comment sortir du triangle des Bermudes ?"» [texte word], discutée par Edward Page, London School of Economics & Political Science (R.-U.)

Cette communication part du constat que l'Etat est, en France, objet d'étude de trois sous-disciplines : la sociologie politique, qui étudie la politics, ce qui se passe dans l'Etat, en particulier ses «hauteurs» gouvernementales et parlementaires ; les politiques publiques analysant les policies, ce qui se passe quand l'Etat «traite» des «problèmes» dans divers «secteurs» ; la théorie politique qui analyse la polity et comment «l'être» de l'Etat est plus ou moins différencié de «l'être» de la société, comment l'Etat compense le fonctionnement du marché et l'action des intérêts organisés et vice versa. Ces trois sous-disciplines ont toujours été plus ou moins disjointes. Pour compliquer, l'Etat est aussi étudié par l'histoire, le droit public et l'économie politique. La communication montre en quoi ces trois sous-disciplines développent des visions concurrentes de l'Etat. La sociologie politique voit l'Etat comme une organisation, ou un «groupe», un personnel et des jeux de compétition politique : elle s'intéresse aux «racines sociales de la politique». Les politiques publiques le voient comme «démembré» en plusieurs organisations, arènes, secteurs et «instruments», où s'éploient des jeux de compétition «politico-administrative» dont il est responsable de la coordination. La théorie politique le voit comme une institution produite par «une constellation sociale de l'autorité» et présidant à «la légitimation morale des intérêts» (formules de Weber). Cette division a fonctionné tant que l'Etat, identifié à «l'Etat-nation», s'est vu attribuer un statut moral dominant par la théorie politique, à un moment où l'analyse des politiques publiques était dans l'enfance, et où la sociologie politique s'intéressait surtout aux jeux de la politique partisane, de la «représentation» et de la participation politique, la «boîte noire» de l'appareil de production des policies étant jugée moins intéressante. A partir du moment où, sous les termes vagues de «globalisation» et «transnationalisation», l'on est confronté à des phénomènes que les internationalistes regroupent sous des noms génériques («trading state», «market state») concurrencés par d'autres termes pour parler du «national» («Etat creux», «Etat post-moderne»), comment recomposer l'articulation des trois sous-disciplines pour rendre compte de phénomènes apparemment contraires témoignant que l'Etat, quand il n'est pas «écroulé», reste le plus gros dispensateur d'allocation/coercition et la principale cible des demandes sociales, ce qui lui assure une forte légitimité par les outputs et/mais un affaiblissement de son «input legitimacy» au sens de Scharpf ? La fin de la communication de Jean Leca et la (trop brève) discussion avec Ed Page sont l'occasion pour l'auteur de lancer un appel à la constitution d'une «théorie sociologique de l'Etat», informée par l'histoire, la sociologie politique et l'analyse des politiques publiques.

Au final, cette Section thématique du Groupe de travail «Science politique comparée des administrations» a permis de poser les jalons de discussions fécondes entre chercheurs de différents pays d'Europe, appelées à se prolonger et à s'amplifier dans les activités à venir du Groupe, tel un Panel au Congrès britannique de science politique d'Edimbourg (PSA annual conference 2010) sur «The State of the State in France».

Quelques indications bibliographiques

Georges BURDEAU, L'Etat, préface de Philippe Braud, Points, coll Essais, 2009.

Les Cahiers Français, «La réforme de l’Etat», n°346, sept-oct 2008.

Vincent DUBOIS, «L’action publique», in Nouveau manuel de science politique, Antonin COHEN, Bernard LACROIX, Philippe RIUTORT (eds), La Découverte, 2009 (311-332).

Patrick HASSENTEUFEL, Sociologie politique : l’action publique, A. Colin, Coll. U, 2008. Présentation sur liens socio.

Bernard LACROIX, «Genèses et constructions de l’Etat moderne», in Nouveau manuel de science politique, Antonin COHEN, Bernard LACROIX, Philippe RIUTORT (eds), La Découverte, 2009 (52-73).

Pierre LASCOUMES, Patrick LE GALÈS, Sociologie de l’action publique. De l'action collective aux politiques publiques, Paris, A. Colin, Coll. 128, 2007.

Jean PICQ, Une histoire de l’Etat en Europe, Presses de Sciences Po, 2009.

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