Chômage : brève histoire d'un concept

Luc Simula, professeur agrégé de Sciences économiques et sociales, aujourd'hui à la retraite, a enseigné en classes préparatoires (ECE, BL) et en préparation au CAPES de SES. Il est co-auteur de La Dissertation économique (La Découverte, Grands Repères Manuels, 2014).

Résumé :

Les concepts sont des constructions sociales et ils ont une histoire. Le chômage est inventé à la fin du XIXème siècle pour distinguer les salariés privés d'emploi par les crises des autres pauvres. Depuis le début du XXème siècle, la catégorie chômeur repose sur des critères précis et stables, établis au sein d'organisations nationales et internationales telles que le Bureau international du travail (BIT).

Des années 1920 aux années 1970, l'identification du chômage à un risque inhérent au salariat fait de son indemnisation un élément du statut salarial. Salariés et chômeurs appartiennent donc au même groupe, les actifs, et sont clairement séparés des inactifs. En même temps, le plein-emploi devient un objectif économique et social central des politiques macroéconomiques dans les PDEM.

A partir des années 1980, les transformations de l'économie et du travail, la montée d'un chômage de masse durable et inégalitaire, ainsi que la flexibilité et les nouvelles formes d'emploi, intensifient les flux entre les actifs en emploi, les inactifs et les chômeurs. Les frontières entre ces catégories se brouillent. Dans ce contexte, le regard sur le chômage change, avec une approche plus individuelle et microéconomique de l'employabilité et de l'offre de travail. Le nouvel indicateur que constitue de taux d'emploi peut être considéré comme un révélateur des changements de la perception du chômage et du chômeur.

Introduction

Le verbe «chômer» apparait dans la langue française au XIIème siècle et le substantif «chômage» au XIIIème siècle. Montaigne remarque dans Les Essais que nous utilisons souvent les raisonnements des autres «et laissons chomer les nostres» [1]. Un siècle plus tard, dans la fable «Les membres et l'estomac», La Fontaine fait dire aux organes du corps lassés de travailler pour l'estomac, «Chômons, c'est un métier qu'il veut nous faire apprendre» [2]. Jusqu'au XIXème siècle, le chômage désigne «l'espace de temps qu'on est sans travailler» [3], quelle que soit l'origine de cette absence de travail et celle-ci concernant aussi bien les hommes que les lieux de production (atelier, moulin, canal, champ...). De ces prolégomènes du chômage subsiste le jour et la fête chômés (Encadré 1).

Au sens moderne du terme, le chômage apparait avec le salariat industriel ; il fut d'abord une réalité vécue, une question sociale et politique. Dans la deuxième moitié du XIXème siècle, les statisticiens, les sociologues et les économistes vont s'emparer de ce nouvel objet d'étude en construisant les concepts de chômage et de chômeur, les instruments de mesure permettant de les quantifier, et enfin les théories et les premières politiques de l'emploi et du chômage.

Replacer le concept de chômage dans une perspective de long terme permet de mieux comprendre ses enjeux, son contenu et ses limites. Nous nous intéresserons plus particulièrement dans cet article à la façon dont le chômage et l'emploi ont été pensés, en analysant dans un premier temps la construction ou l'«invention» du chômage. Dans un second temps, jusqu'aux années 1970, il semble que le concept de chômage s'inscrive dans une relation dialectique avec l'emploi : la «société salariale» conduit à l'institutionnalisation du chômage, sans lever toutes les ambiguïtés inhérentes à un phénomène aussi complexe. Enfin, nous nous demanderons dans quelle mesure les changements structurels de l'économie qui se produisent depuis les années 1980 renouvellent l'approche du chômage et du plein emploi.

Généalogie d'un concept

La pauvreté a longtemps occulté le chômage

Dans la préface de son Projet de Dîme royale [4], Vauban dresse un tableau de la société de son temps. Un dixième de la population «est réduite à la mendicité, et mendie effectivement», tandis que la moitié des habitants «ne sont pas en état de faire l'aumône, parce qu'eux-mêmes sont réduits, à très peu de chose près, à cette malheureuse condition». Du XVIème siècle à la fin du XIXème siècle, la société est confrontée à une pauvreté permanente qui s'exacerbe lors des crises d'abord agricoles puis industrielles.

Cependant, la société distingue deux catégories de pauvres. La première rassemble les pauvres appartenant à la communauté qui méritent d'être secourus parce qu'ils ne sont pas en mesure de subvenir à leurs besoins vitaux : orphelins, veuves avec enfants, vieillards, invalides, malades... Ils bénéficient d'une forme de «tutelle sociale», organisée en France par les paroisses, les Sociétés de secours, l'Hôpital Général... et en Angleterre par les lois sur les pauvres (Poor Laws). La deuxième catégorie de pauvres regroupe l'ensemble hétérogène de ceux qui échappent aux structures sociales de contrôle et d'aide aux indigents : le vagabond, la prostituée, le cheminot... Non seulement ils n'ont pas de travail mais, et c'est l'essentiel, ils sont en rupture avec leur communauté d'origine. Ce sont les «sans état», les «inutiles au monde», «ceux qui demandent chaque jour leur pain au hasard et non au travail, les inconnus de la misère et du néant, les bras nus, les pieds nus» [5] (Victor Hugo). Pour eux point de secours, mais la prison, les galères, le bagne ou la pendaison s'ils ont commis des délits.

Jusqu'à la fin du XIXème siècle, la représentation sociale du pauvre est tellement prégnante que le chômeur, au sens de celui qui n'a pas de travail, est inclus dans la masse des pauvres et ne s'en distingue pas. Fait révélateur, il n'y a pas de chômeur dans Les Misérables, paru en 1862, mais que Victor Hugo commence à rédiger au milieu du XIXème siècle. Il faut attendre Emile Zola pour que la figure moderne du chômeur entre dans la littérature, dans Germinal (1885), L'Assommoir (1976) et dans une nouvelle au titre explicite «Le chômage» [6], reprise dans les Nouveaux contes à Ninon (1893). L'histoire se déroule durant une crise économique qui contraint le patron d'une petite usine à mettre au chômage ses ouvriers. La nouvelle décrit en parallèle les efforts du personnage central, un ouvrier marié et père de famille à la recherche d'un emploi, et la descente dans la misère de sa famille. Le chômage y apparait clairement comme la réponse à la question finale que pose la fille de l'ouvrier : «– Dis, maman,... pourquoi donc avons-nous faim ?».

A la différence de la pauvreté, le chômage et le chômeur sont peu présents dans la littérature, Les raisins de la colère de John Steinbeck (1938) constituant une exception. Par exemple, Albert Camus a connu personnellement le chômage, il signale dans Misère de la Kabylie, série d'articles parue en 1939, que «[p]lus de la moitié de la population est au chômage», mais on ne croise aucun chômeur dans La Peste et Meursault, le personnage principal de L'étranger, n'est pas au chômage.

De façon plus surprenante, le phénomène du chômage n'est également pas étudié par les économistes du XIXème siècle. Le terme chômage est absent des deux livres fondateurs de la science économique moderne, La richesse des nations d'Adam Smith (1776) et Des principes de l'économie politique et de l'impôt de David Ricardo (1817). Le chômage apparait chez Marx dans la seconde moitié du XIXème siècle sous la forme de «l'armée industrielle de réserve» mais ne constitue pas un objet d'étude en soi ; il s'inscrit dans les lois de l'accumulation capitaliste qui expliquent la loi «d'airain» des salaires et conduisent à la paupérisation du prolétariat. Alfred Marshall (1842-1924), Professeur à l'Université de Cambridge, perçoit la dimension nouvelle du chômage moderne dès les années 1880 et formule ce qui peut être considéré comme la première analyse du chômage en 1903, dans laquelle il distingue deux types de chômage. Le premier, le «chômage occasionnel» (occasional unemployment) résulte des variations de l'activité et des difficultés de l'ajustement entre offre et demande sur les marchés des biens et du travail. Il s'agit d'un chômage involontaire, subi par les salariés qui, lorsque l'activité est bonne, sont des salariés stables. Le second, le «chômage systématique» (systematic unemployment) rassemble tous ceux qui ne peuvent travailler (les inemployables) et ceux qui ne veulent pas travailler, ou seulement par intermittence (le «résidu»). Il s'agit en fait des individus qui, dans une économie encore partiellement industrialisée, sont aux frontières du salariat car ils vivent principalement d'autres activités (non salariées) ou d'expédients. Si l'analyse marshallienne, en termes d'équilibre partiel, a été rapidement appliquée au marché du travail, notamment par A.C. Pigou, il est tout de même remarquable que les mots chômage et chômeurs ne figurent pas dans la version de 1906 des Principes d'économie politique [7].

L'invention du chômage (1880-1910)

Jusqu'à la fin du XIXème siècle, les hommes politiques, les syndicalistes et les réformateurs sociaux, les écrivains et intellectuels comme le peuple, utilisent très peu le terme chômage et encore moins chômeur. «Chômage» apparait le plus souvent au pluriel, les chômages, ou dans une expression qui le précise, comme chômage professionnel, chômage ouvrier, chômage involontaire. De même, de nombreuses périphrases pallient l'absence du substantif «chômeur» : les sans travail, les nécessiteux valides sans-travail, les valides sans-emploi..., aussi bien en France que dans les autres pays industrialisés.

Pour surmonter ces ambiguïtés, le concept de chômage va être précisé par les réformateurs sociaux qui cherchent à comprendre la misère ouvrière, en particulier Louis René Villermé (1782-1863) et Frédéric Le Play (1806-1882), l'un des fondateurs de la sociologie moderne. En 1835, Villermé est chargé par l'Académie des sciences morales d'un Rapport sur l'état physique et moral des ouvriers employés dans les manufactures de coton, de laine et de soie. Il constatera l'importance du chômage involontaire lié aux variations de l'activité textile à court terme. Frédéric Le Play, polytechnicien et ingénieur des mines, tire de sa connaissance du monde industriel un livre majeur paru en 1855, Les ouvriers européens. Il définit au début du premier tome (intitulé «Méthode d'observation») «Les 300 mots constitutifs du langage propre à la science sociale». Parmi eux figure le chômage : «Cessation du travail dans un Atelier indépendamment de la volonté du Patron et des Ouvriers». Le «indépendamment» met en évidence le caractère involontaire du chômage, qui distingue pour Le Play le chômeur du travailleur intermittent ou du vagabond. Avec quelques nuances, on retrouve une histoire lexicale semblable aux États-Unis, pays le plus précoce dans la conceptualisation du chômage, en Grande-Bretagne et en France, ainsi qu'en Allemagne (Encadré 2).

Mais, les travaux d'histoire économique, de Topalov [1994] et de Salais, Baverez, Reynaud [1986] [8] notamment, montrent que ce sont principalement les statisticiens des services locaux puis nationaux et enfin internationaux de l'emploi et du travail qui furent, dans les années 1890-1910, les «inventeurs» du chômage moderne. Comme les réformateurs sociaux et les syndicats (autorisés en France depuis 1884), ils considèrent que la révolution industrielle a créé une situation nouvelle, caractéristique des économies de marché industrialisées : la constitution d'un groupe d'ouvriers occupant un emploi salarié stable et ne disposant d'aucune autre ressource pour vivre. Ces ouvriers couraient donc un risque nouveau, puisqu'en cas de cessation de leur activité, notamment lors des crises industrielles, ils se retrouvaient sans ressources et sans alternative. Cette dépendance au travail industriel caractérise principalement les ouvriers des centres urbains, la pluriactivité perdurant jusqu'au milieu du XXème siècle dans les zones rurales, par exemple dans le bassin minier cévenol.

Le recensement français de 1896, qui introduit pour la première fois la catégorie des chômeurs, dessine la conception moderne du chômage, telle qu'elle apparait au tournant du XXème siècle. Les réponses aux questions du recensement permettent tout d'abord de distinguer deux catégories d'actifs : d'une part les indépendants, patrons, chefs d'établissements et ouvriers à façon travaillant chez eux ; d'autre part les salariés (ingénieurs, employés, ouvriers...). Les salariés doivent ensuite répondre à la question : «Si vous êtes sans place ou sans-emploi est-ce pour cause de : a / maladie ou invalidité, b/ morte-saison régulière, c/ autre manque accidentel d'ouvrage». La réponse positive à cette troisième éventualité définit donc le chômage comme la situation d'un salarié travaillant en temps normal pour un employeur et qui se trouve momentanément sans «ouvrage» (sans emploi) en raison des difficultés économiques rencontrées par son employeur. Cette conception persistera jusqu'en 1936.

Ainsi défini, le chômage ne se confond plus avec la pauvreté puisque l'observation se déplace des misérables et de leurs familles, les indigents, vers les entreprises et leurs salariés, la classe laborieuse. En outre, cette conception  permet de séparer le chômage involontaire que subit le salarié victime de la crise, de la situation des saisonniers sans-travail pendant la morte-saison ou de celle des valides qui, ne travaillant pas au moment de l'enquête et n'étant pas salariés auparavant, sont soupçonnés de paresse ou de chômage volontaire. Dans la logique de cette définition qui rattache le chômeur au salariat, l'opposé du chômeur n'est pas l'actif occupé mais, en Grande-Bretagne, les «inemployables» (the unemployable) ou le «résidu», en France et aux États-Unis, le vagabond (tramp, hobo). Nous retrouvons ainsi la dichotomie antérieure qui distinguait le pauvre secourable car victime des accidents de la vie, tel l'orphelin, la veuve, l'invalide..., du vagabond valide et sans travail moralement condamnable et souvent condamné par la justice.

L'institutionnalisation du chômage

Au tournant du XXème siècle, le chômage au sens moderne du terme est reconnu comme un risque inhérent au salariat et les termes chômage et chômeur sont désormais utilisés couramment et à bon escient. Cependant, «l'invention du chômage n'est pas encore la naissance du chômeur» (Topalov [1994], p.407). Durant le XXème siècle, en même temps que le salariat, le chômage va progressivement s'inscrire dans un ensemble de règles et de normes qui transforment simultanément la condition salariale et le chômage. Emerge ainsi la figure moderne du chômeur.

Reconnaissance universelle du risque chômage...

Les conséquences du chômage ont été initialement perçues et prises en compte par certaines entreprises dans l'esprit du paternalisme économique qui offre aux salariés et à leurs familles une «tutelle sociale complète». Mais dès la fin du XIXème siècle des institutions spécifiques, comme les Sociétés de secours mutuelles et surtout les Bourses du travail en France, vont s'attacher à protéger contre le risque de chômage, en indemnisant les chômeurs ou en facilitant la recherche d'emploi. Aux États-Unis et en Grande-Bretagne, les syndicats développent des systèmes d'assurance chômage pour leurs propres membres.

L'institutionnalisation s'affirme véritablement lorsque l'indemnisation et la prévention du chômage deviennent assurées par des institutions publiques ou paritaires (réunissant syndicats d'employés et d'employeurs). Le National Insurance Act britannique (1911) repose sur un financement tripartite (salariés, employeur, État) qui indemnise les salariés non imposés en cas de maladie, invalidité ou chômage. En France, un fonds national de chômage créé en 1914 vient compléter les fonds de secours municipaux liés aux Bourses du travail. Il permet d'abonder les fonds d'assistance et d'indemnisation du chômage des caisses syndicales et des caisses municipales confrontées à l'arrêt de certaines activités en raison de la guerre. Il perdurera après la guerre pour répondre aux difficultés de reclassement des démobilisés. En Allemagne, des bureaux de placement à gestion paritaire sont institués en 1918 et un système national d'assurance chômage obligatoire est créé en 1927, financé par les cotisations obligatoires des employeurs et salariés. Enfin, c'est dans le cadre plus général du New Deal que le Social Security Act (1935-1937) instituera l'indemnisation du chômage aux États-Unis.

... et diversité des systèmes nationaux de protection

Les institutions mises en place dans les différents pays industrialisés s'inscrivent dans la même logique économique et sociale. Robert Castel [1995] a longuement analysé les évolutions économiques et sociales qui font du salariat, position sociale non enviable dans les sociétés agricoles et artisanales, un véritable statut, porteur de devoirs mais également de droits (droit du travail, droit de la protection sociale). La protection contre le chômage est un élément du statut salarial ce qui vérifie le principe du rattachement du chômeur au salariat.

Cependant, les systèmes sociaux créés peuvent se différencier par leur mode de financement et/ou le niveau des prestations accordées, notamment le «taux de remplacement» qui mesure l'importance des allocations retraite, maladie ou chômage en pourcentage du revenu antérieur. Gosta Esping Andersen [2007] a proposé une typologie des États sociaux qui distingue trois modèles. L'État-providence libéral est circonscrit ; il finance par l'impôt des prestations octroyées sous conditions de ressources, universelles (accessibles à tous les résidents) mais modérées. Ce transfert minimal a pour objectif d'éviter le basculement dans la pauvreté. À l'opposé, l'État-providence social-démocrate est financé par l'impôt mais octroie des prestations universelles plus élevées qui s'inscrivent dans le projet plus large d'une réduction des inégalités sociales. Enfin, l'État-providence assurantiel protège contre les risques sociaux (maladie, vieillesse, chômage...) par des cotisations sociales obligatoires (employeur et employé) proportionnelles aux revenus ; il verse des prestations également proportionnelles en cas de perte des revenus salariaux. Il réduit donc les inégalités entre ceux qui subissent un risque et ceux qui y échappent (inégalités horizontales), mais a très peu d'effet sur les autres inégalités (inégalités verticales de revenu notamment).

Au lendemain de la seconde guerre mondiale, la France s'est inscrite dans la logique assurantielle en instaurant la Sécurité sociale (1945) ; mais celle-ci n'inclut pas la protection contre le chômage. Sous l'impulsion du gouvernement, les partenaires sociaux (syndicats d'employeurs et d'employés) complètent ce dispositif en créant en 1958 le régime d'assurance chômage pour les salariés de l'industrie et du commerce (UNEDIC et ASSEDIC). Pôle emploi est né en 2008 de la fusion de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) avec les ASSEDIC puis l'UNEDIC.

En France, la protection contre le chômage est donc bien ancrée dans le salariat qui s'accompagne, à travers les cotisations obligatoires de l'employeur et de l'employé, d'une assurance contre le risque chômage. Il en résulte qu'aujourd'hui encore, près de la moitié  des chômeurs ne sont pas indemnisés par l'assurance chômage, principalement les jeunes qui n'ont jamais ou trop peu cotisé, les chômeurs ayant épuisé leurs droits, et les indépendants non-salariés qui sont exclus du système de protection (cette exclusion faisant actuellement l'objet de discussion dans le cadre plus large de la réforme du système d'indemnisation du chômage prévue pour 2018). Ce système distingue clairement l'indemnisation proprement dite du chômage et la lutte contre la pauvreté (par exemple avec le Revenu de solidarité active plus précisément le RSA socle, ou la prime pour l'emploi), même si celle-ci concerne évidemment les chômeurs qui n'ont pas droit à l'assurance chômage.

La lutte active contre le chômage

En matière de lutte contre le chômage, les économistes distinguent traditionnellement les politiques actives et passives. Avec l'indemnisation des chômeurs, nous venons de présenter les politiques passives, qui ont pour finalité de réduire les effets du chômage pour celui qui le subit et sa famille, en versant un revenu de remplacement. Les politiques actives ont pour objectif la réduction du chômage par l'augmentation de l'activité économique, une meilleure organisation du marché du travail et une meilleure formation des jeunes, des actifs occupés (formation continue) et des chômeurs. John Maynard Keynes, dont l'ouvrage le plus connu porte le titre évocateur de Théorie générale de l'emploi, de l'intérêt et de la monnaie (1936), sera le premier théoricien des politiques macroéconomiques actives de lutte contre le chômage qui se généraliseront lors de la crise des années 1930, mais qui ont dans une certaine mesure également été menées de façon concertée au sein du G20 après la crise de 2008.

En 1944, William Beveridge, fondateur du système de sécurité sociale britannique, publie un essai remarqué, Full Employment in a Free society (Le plein emploi dans une société libre) [9]. Ce titre explicite l'enjeu que représente alors la lutte contre le chômage pour les démocraties industrialisées confrontées au triple choc des crises économiques, des deux guerres mondiales et de la confrontation avec une économie socialiste planifiée revendiquant la réalisation du plein emploi. Dans l'esprit de Beveridge, comme dans celui de Keynes [10], la réalisation du plein emploi est la seule voie permettant de concilier à long terme la démocratie et l'économie de marché. La lutte contre le chômage et l'objectif de plein emploi deviennent des thèmes majeurs de la pensée économique au XXème siècle mais restent traversés par des controverses qu'illustrent les débats sur la courbe de Phillips dans les années 1960-1980 et encore aujourd'hui sur la nature et les causes du chômage structurel.

La priorité donnée au plein emploi fait du taux de chômage l'indicateur de référence, d'où la nécessité de mesurer précisément la catégorie des chômeurs.

Comptes et mécomptes du chômage

Dans les années 1890, tous les pays industrialisés vont créer des institutions nationales chargées de mesurer le chômage, avant de fonder en 1919 l'Organisation internationale du travail (OIT, dont le BIT est le bureau exécutif) pour rassembler «toute information disponible, statistique ou autre, concernant le chômage, y compris tous renseignements sur les mesures prises ou à prendre en vue de lutter contre le chômage» [11]. En 1946, l'OIT devient une institution spécialisée du système des Nations Unies (ONU). C'est dans le cadre de l'OIT que le chômage va prendre les dimensions économiques et sociales qui le caractérisent encore aujourd'hui.

Logique de classification et d'évaluation macroéconomique...

La définition du chômage, en France comme dans l'Union européenne, respecte les normes internationales actuelles de l'OIT. L'Insee reprend donc ses critères et publie quatre fois par an les chiffres du chômage (au sens du BIT) dans le territoire métropolitain [12]. 

La mesure d'une grandeur statistique exige des critères précis permettant de classer tous les individus dans une catégorie et une seule. Le BIT définit donc le chômage mais également le travail, l'activité, l'inactivité, l'emploi, le sous-emploi... et les différentes formes qu'ils peuvent prendre. Pour l'Insee, un chômeur est une personne en âge de travailler, sans emploi c'est-à-dire qui n'a pas travaillé ne serait-ce qu'une heure au cours de la semaine de référence, disponible pour travailler dans les deux semaines, et qui a entrepris des démarches actives de recherche d'emploi dans le mois précédent (ou a trouvé un emploi qui commence dans les trois mois). Contrairement aux définitions du XIXème siècle, il n'est pas nécessaire d'avoir été salarié ou de rechercher un emploi de salarié pour être chômeur.

Selon ces critères, il y avait 250 000 chômeurs environ en France métropolitaine en 1962, un million en 1978, 2 millions en 1984, 2,6 millions en 1994 et 1997, 2,9 millions en 2015 et 2,5 millions au quatrième trimestre de 2017 (Graphique 1).

Dans cette définition, la première condition, l'exercice ou non d'un emploi, sépare le chômeur de l'actif en emploi (ou actif occupé). L'emploi se définit par l'obtention d'une rémunération en contrepartie d'une activité légale (salariée ou indépendante) dans la semaine précédant l'enquête. Par contre, l'emploi exercé peut l'être à temps très partiel (une heure), l'actif étant alors en «sous-emploi». Un travailleur à temps partiel peut ainsi obtenir un revenu inférieur au seuil de pauvreté justifiant une assistance (cas des working poors), tout en n'étant pas considéré comme chômeur. Le Revenu de solidarité active (RSA) versé en dessous d'un seuil minimal de revenu n'est donc pas une allocation pour les chômeurs mais pour les actifs sous-employés pauvres. Les deux critères suivants (recherche et disponibilité) distinguent le chômeur des inactifs qui ne peuvent ou ne veulent pas exercer d'emploi : étudiants, parents au foyer, invalides, «marginaux». Certains d'entre eux peuvent bénéficier de revenus sociaux (bourses d'études, allocations familiales, RSA socle – anciennement  RMI) qui ne constituent pas des allocations chômage.

Graphique 1 : Chômeurs au sens du BIT en France métropolitaine (1975-2017)

Source : Insee, enquête Emploi, série 001688358 février 2018.

... et logique bureaucratique (ou administrative) et de gestion individuelle

La qualité d'un instrument statistique s'évalue à travers trois questions : que mesure-t-il, pourquoi et comment ? L'ambition de l'OIT, reprise par l'Insee, est de fournir aux responsables politiques et aux citoyens une évaluation standardisée du chômage non manipulable par l'État et permettant des comparaisons dans le temps et dans l'espace. Pôle emploi, l'autre organisme produisant des statistiques relatives au chômage en France, remplit quant à lui une mission de service public : il accueille, indemnise, contrôle, oriente et forme les demandeurs d'emploi ; il offre également des services aux employeurs (entreprises, artisans et administrations) à la recherche de personnel. Les statistiques de Pôle emploi mesurent les «demandeurs d'emploi en fin de mois» (DEFM) en utilisant des critères adaptés à ses missions.

La nomenclature de Pôle emploi distingue cinq catégories de demandeurs d'emploi. Seule la première (A) est constituée de chômeurs dans un sens proche de celui du BIT puisqu'elle comptabilise les personnes sans emploi, tenues d'accomplir des actes positifs de recherche d'emploi et à la recherche d'un emploi quel que soit le type de contrat (CDI, CDD, à temps plein, à temps partiel, temporaire ou saisonnier). Deux catégories regroupent des actifs occupés en sous-emploi, ayant travaillé moins de 78 heures (catégorie B) ou plus (catégorie C). La catégorie E rassemble les actifs occupés à temps plein mais inscrits à Pôle emploi pour chercher un autre emploi. Enfin, la catégorie D est constituée des personnes à la recherche d'un emploi futur mais non disponibles pour l'instant.

Chargés de missions distinctes et adoptant des critères statistiques différents, l'Insee et Pôle emploi ne prennent pas en compte exactement les mêmes personnes pour comptabiliser le chômage. Les concepts de chômeurs au sens du BIT et de demandeurs d'emploi en catégorie A ne se recouvrent donc pas tout à fait. Ainsi, un chômeur au sens du BIT recherche un emploi mais n'est pas obligé de s'inscrire à Pôle emploi, notamment s'il ne relève pas de l'assurance chômage (exemple : un jeune diplômé à la recherche de son premier emploi). Inversement, un demandeur d'emploi inscrit en catégorie A peut ne pas remplir les critères de recherche active d'emploi exigés par l'Insee pour être considéré comme chômeur. De plus, la méthodologie de recensement des chômeurs diffère puisque les statistiques de Pôle emploi reposent sur des données administratives et déclaratives et celles de l'Insee sont estimées à partir de données d'enquête par questionnaire (enquête Emploi).

En raison de ces différences conceptuelles et méthodologiques, les statistiques de l'Insee et de Pôle emploi divergent en grandeur absolue mais également en structure, 15% environ des chômeurs comptabilisés par l'Insee n'étant pas enregistrés par Pôle emploi. Des changements réglementaires ou institutionnels peuvent aussi être à l'origine d'évolutions différenciées des deux mesures. Ceci explique que, si, d'une manière générale, les courbes des demandeurs d'emploi et des chômeurs au sens du BIT évoluent parallèlement, il arrive que leurs trajectoires divergent ou que l'écart entre les courbes s'amplifie, notamment en 2005-2006, en 2010-2011 et entre fin 2012 et 2015 [13] (Graphique 2).

Graphique 2 : Demandeurs d'emploi en catégorie A et chômeurs au sens du BIT en France métropolitaine (2001-2016)

Source : "Emploi, chômage, population active en 2016", Dares Analyses n°045, juillet 2017.

Mesure du chômage : le mythe du « chiffre unique »

La figure 1 ci-dessous indique les trois positions que peuvent occuper toutes les «personnes en âge de travailler». L'inactivité regroupe tous ceux qui ne peuvent ou ne souhaitent pas exercer une activité professionnelle légale rémunérée, même à temps partiel. Les actifs à l'opposé rassemblent toutes les personnes souhaitant exercer une activité, professionnelle, légale et rémunérée, à titre indépendant ou comme salarié. Ils se divisent en deux groupes inégaux. Le groupe des actifs occupés qui ont un emploi, quelle que soit la durée du travail effectué sur la semaine ou le mois, et le groupe des chômeurs au sens du BIT, c'est-à-dire des personnes sans aucun emploi, qui en recherchent un et sont disponibles pour l'occuper. Dans cette grille, les chômeurs sont donc rattachés aux actifs et opposés aux inactifs, comme nous l'avions déjà constaté dans le recensement de 1896.

Ce schéma donne une image utile de la répartition de la population française entre les inactifs adultes, regroupant moins de 30% de la population en âge de travailler, les actifs occupés produisant les biens et services que l'ensemble de la population utilise, soit environ 65% de la population en âge de travailler, et les chômeurs, qui représentent 10% des actifs et 7% de la population en âge de travailler. Au-delà de sa dimension sociale, le chômage est donc une perte ou un gaspillage de ressource, qui réduit le bien-être des chômeurs mais également celui de l'ensemble de la population.

Figure 1 : Décomposition de la population française en âge de travailler (hors Mayotte - données 2016)

Source : Insee enquête Emploi - Insee Première n°1648, mai 2017.

Cependant, ce schéma ne retrace pas la dimension dynamique du marché du travail. Des flux importants de personnes se déplacent en permanence entre les trois positions identifiées, l'emploi, le chômage et l'inactivité. En moyenne, chaque jour ouvrable en France, 10 000 emplois sont détruits et autant sont créés, 6 000 personnes démissionnent de leur emploi, 4 000 partent à la retraite et 30 000 personnes changent d'emploi (ce chiffre comprend le renouvellement des contrats de courte durée, CDD ou intérim) [14]. À titre d'exemple, environ 20% des chômeurs un trimestre donné sont en emploi le trimestre suivant (Beck et Vidalenc [2017]).

En outre, les frontières entre les catégories ne sont pas aussi tranchées que ne l'exigent les statistiques. Ainsi, en 2017, 1,6 million d'inactifs souhaitaient travailler mais n'étaient pas considérés comme chômeurs car ils ne satisfaisaient pas à tous les critères du BIT ou n'étaient pas inscrits à Pôle emploi ; par exemple, ils n'étaient pas immédiatement disponibles ou préparaient un concours de la fonction publique. Ils appartiennent à ce que l'Insee appelle le «halo» autour du chômage ; celui-ci représentait 3,8% des 15 à 64 ans en 2016, mais plus de la moitié de l'effectif des chômeurs au sens du BIT. Par ailleurs, certains actifs occupés sont également dans des situations à la limite du chômage. C'est le cas notamment des actifs à temps partiel qui souhaitent travailler davantage (catégories B et C de Pôle emploi) et qui, sans être chômeurs au sens du BIT, sont en sous-emploi «involontaire» ; c'est le cas également de jeunes actifs occupant un emploi d'attente précaire tout en cherchant un emploi correspondant à leur qualification. Dans ces conditions, une dégradation de l'emploi et l'augmentation de la durée du chômage peuvent inciter certains actifs à se retirer du marché du travail : ils deviennent inactifs. Inversement, lors d'une reprise d'activité, le chômage ne diminue pas autant que l'emploi augmente, car des inactifs sont incités à revenir sur le marché du travail. C'est ce qu'on appelle en économie un effet de «flexion». Celui-ci est mis en évidence dans le graphique 3 : il semble qu'aux États-Unis la baisse du taux de chômage entre 2011 et 2014 ne s'explique pas par des flux allant du chômage à l'emploi mais du chômage à l'inactivité.

Graphique 3 : Une illustration des flux entre emploi, chômage et inactivité

Source : Christine Rifflart, "Ce que cache la baisse du taux de chômage américain", Blog de l'OFCE, 17 janvier 2014.

D'une façon générale, les phénomènes économiques et sociaux, tels qu'ils sont perçus spontanément, les concepts scientifiques qui les expriment et les indicateurs statistiques qui les mesurent ne coïncident jamais parfaitement. C'est d'autant plus vrai pour le chômage, l'emploi et l'inactivité que les frontières entre ces positions restent inexorablement floues tandis que les statistiques exigent de s'accorder sur des conventions opératoires. Il n'y a donc pas de «vrai» chiffre du chômage, mais des indicateurs qui fournissent des ordres de grandeurs exprimant la complexité du chômage, de l'emploi et du marché du travail. Cet ensemble de données statistiques, dont il ne faut jamais oublier qu'elles sont construites, participe à l'information du citoyen, oriente les politiques économiques et sociales et permet d'évaluer leurs effets.

Le taux d'emploi, complément ou alternative au taux de chômage ?

Dès 1986, Edmond Malinvaud, alors Directeur général de l'Insee, considérait qu'«[u]ne statistique unique ne peut permettre d'appréhender de façon satisfaisante la réalité et la complexité du marché du travail» (Gautié [2002]). Depuis les années 1990, l'Insee, l'OCDE ou la DARES (Ministère du travail et de l'emploi) publient régulièrement des données statistiques et des analyses détaillées sur l'emploi, le chômage et l'inactivité. En outre, l'Insee enrichit les statistiques sur le chômage (au sens du BIT) par des informations complémentaires, sur le halo autour du chômage, le taux de sous-emploi, ainsi que des données très affinées sur le taux d'emploi.

L'intérêt du taux d'emploi

Le taux d'emploi mesure la capacité d'une économie et d'une société à mobiliser ses ressources humaines pour produire des biens et services (marchands et non marchands). Au sein de la population en âge de travailler, il sépare les actifs occupés qui exercent un emploi de l'ensemble des personnes en âge de travailler qui ne participent pas à la production, les inactifs et les chômeurs. Le taux d'emploi peut varier fortement d'une catégorie de population à l'autre, par exemple selon le sexe, l'âge ou la qualification. Ainsi, en France, le taux d'emploi global (femmes et hommes) atteignait 81% pour les 25-49 ans fin 2017 et seulement 65,7% pour l'ensemble des 15-64 ans (Tableau 1).

Tableau 1 : Taux d'emploi BIT dans la population des 15-64 ans
(France métropolitaine, quatrième trimestre 2017)

Source : Insee, enquête Emploi, Informations Rapides n°38, 15 février 2018.

Note : Le taux d'emploi de la population totale est calculé en divisant le nombre de personnes âgées de 15 à 64 ans ayant un emploi par la population totale de la même tranche d'âge. Une «personne en emploi au sens du BIT» est une personne âgée de 15 ans ou plus ayant effectué au moins une heure de travail rémunéré au cours de la semaine de référence ou ayant gardé un lien formel avec son emploi (congés annuels, maladie, maternité, etc.).

Taux de chômage et taux d'emploi portent des représentations opposées du chômeur, puisque le taux d'emploi les rattache aux inactifs, tandis que le taux de chômage les considère comme des «actifs  à la recherche d'un emploi». En outre, taux d'emploi et taux de chômage ne sont pas obligatoirement corrélés puisque les ratios observés diffèrent, tant au numérateur qu'au dénominateur (Encadré 3). Comme l'indique l'équation e = a (1 – u), le taux d'emploi (e) et le taux de chômage (u) varient en sens inverse si le taux d'activité (a) est stable. Mais le taux d'emploi et le taux de chômage peuvent varier dans le même sens si le taux d'activité augmente ou diminue simultanément.

Depuis la ratification du Traité d'Amsterdam (1997) et l'adoption de la Stratégie européenne pour l'emploi, celui-ci est devenu une «question d'intérêt commun» pour les pays membres de l'Union européenne. L'augmentation du taux d'emploi, par la stimulation de l'activité économique et une meilleure formation, constitue désormais un objectif de la politique économique et sociale de l'Union européenne [15]. Sans se substituer au taux de chômage, il permet d'évaluer le dynamisme de l'appareil productif et l'efficacité des politiques actives de l'emploi.

Dans l'ensemble des 28 pays de l'Union européenne, le taux d'emploi des personnes âgées de 20 à 64 ans s'élevait en moyenne à 71,1% en 2016. Derrière cette moyenne se cachent néanmoins des variations importantes dans la capacité de mobilisation des actifs puisque le taux est supérieur à la moyenne en Suède (81,2), en Allemagne (78,6), au Royaume-Uni (77,5), proche de la moyenne au Portugal (70,6), en France (70,4), en Irlande (70,3), et nettement inférieur en Grèce (56,2), Croatie (61,4), Italie (61,6), Espagne (63,9) (Graphique 4).

Graphique 4 : Taux d'emploi des différents pays membres de l'Union européenne

Source : Eurostat, communiqué de presse 69/2017, 25 avril 2017.

Les interrogations sur le taux d'emploi

En tant qu'instrument de mesure de la mobilisation de la main d'œuvre, le taux d'emploi pose trois questions. Sur quelle tranche d'âge ce taux est-il significatif ? Faut-il tenir compte de la durée effective de travail et, dans ce cas, pondérer le taux d'emploi en fonction de celle-ci pour calculer un taux d'emploi équivalent temps plein ? Enfin, ne faut-il pas compléter l'indicateur quantitatif que constitue le taux d'emploi par des indicateurs de qualité de l'emploi ? En tant qu'objectif de politique économique et sociale, l'élévation du taux d'emploi semble a priori légitime. Cependant, on peut envisager deux orientations de l'utilisation du taux d'emploi (Jacques Freyssinet [2004]).

La première s'inscrit dans la finalité du droit au travail et à l'emploi : «Toute personne a droit au travail, au libre choix de son travail, à des conditions équitables et satisfaisantes de travail et à la protection contre le chômage.» (Déclaration des Nations Unies de 1948, art. 24). Dans cette logique, le choix d'élever le taux d'emploi encouragerait les gouvernements à mener des politiques actives de l'emploi plutôt que des politiques d'incitation à l'inactivité de parents, d'actifs âgés (retraites anticipées par exemple) et de jeunes (prolongation artificiellement de la formation) afin de faire diminuer le chômage. Contrairement aux politiques passives de l'emploi souvent privilégiées par les gouvernements depuis les années 1970, la priorité à l'emploi implique un certain volontarisme, en particulier pour développer le taux d'emploi des catégories les moins actives et qui subissent le plus fort taux de chômage (jeunes peu qualifiés par exemple). Dans cette perspective, les politiques actives doivent notamment augmenter le trend de croissance de long terme, rendre la croissance plus riche en emploi en favorisant les secteurs à combinaison productive à forte intensité en travail (notamment en travail peu qualifié, le secteur des services à la personne par exemple) et, enfin, augmenter l'employabilité des chômeurs par des politiques de formation adaptées. La comparaison des taux d'emploi masculin et féminin, en prenant en compte les durées du travail, inciterait également à réduire les inégalités de participation au marché du travail selon le genre (Tableau 1) [16].

La seconde interprétation voit dans l'objectif d'accroissement du taux d'emploi un moyen de stimuler à la fois les créations d'emploi et l'offre de travail, en réduisant le coût du travail pour l'entreprise, en flexibilisant le marché du travail et en rendant moins attractifs les revenus de substitution aux revenus du travail. Les mesures prises ont alors pour finalité principale la réduction du «chômage volontaire», des trappes à inactivité et l'incitation au retour à l'emploi des chômeurs indemnisés (dégressivité et conditionnalité des allocations par exemple). Elles visent également à faciliter les créations d'emploi en allégeant les contraintes administratives et financières de l'emploi pour les firmes. Le risque est donc ici la multiplication d'emplois «inadéquats». Ainsi, l'écart entre les taux d'emploi globaux de l'Allemagne et de la France est quasiment annulé lorsqu'on évalue le taux d'emploi en équivalent temps plein [17]. La meilleure performance germanique serait alors principalement due à la plus grande fréquence des emplois à temps partiel et/ou de très courte durée. Se pose donc la question de savoir si ce type d'emploi est plus inclusif que le chômage (ou que les emplois aidés).

Le plein emploi, un objectif pertinent ?

Le taux de chômage structurel [18] élevé de certains pays, notamment de la France, conduit logiquement à s'interroger sur le concept de plein emploi. Dans un rapport pour le Conseil d'Analyse Économique intitulé Plein emploi publié en 2000, Jean Pisani-Ferry propose une définition du plein emploi qu'il est possible de reprendre en l'actualisant et la développant.

Paradoxalement, le plein emploi n'est pas synonyme d'absence de tout chômage, c'est-à-dire d'un taux de chômage nul. D'une part, un chômage frictionnel est inhérent au fonctionnement normal du marché du travail. D'autre part, il faut tenir compte de l'horizon temporel et du temps nécessaire pour que les politiques économiques engagées pour réduire le chômage produisent leurs effets.

À court terme, le chômage conjoncturel, défini comme le taux de chômage supérieur au taux chômage structurel, peut être réduit par des politiques conjoncturelles rapprochant le PIB réel du PIB potentiel. L'horizon des politiques conjoncturelles, incluant les délais de leur mise en œuvre et ceux de leur action, est d'environ 1 à 3 ans. Pendant cette période, il se peut que d'autres «chocs» conjoncturels fassent apparaitre d'autres sources de chômage conjoncturel, qu'il faudra diagnostiquer... La répétition des chocs conjoncturels éloigne donc durablement du plein emploi, même si des politiques efficaces sont menées.

À long terme, les politiques structurelles peuvent également réduire le chômage structurel en créant les conditions d'une augmentation du trend de croissance de long terme. Mais les effets significatifs de telles politiques ne sont perceptibles statistiquement qu'après plusieurs années. Dans cette perspective de long terme et de réduction du chômage structurel, le plein emploi apparait comme un objectif dont les politiques structurelles permettraient de se rapprocher progressivement.

Dans ces conditions, si l'on se limite à un horizon temporel de moyen terme (de 1 à 5 ans), un objectif de plein emploi peut se quantifier de plusieurs façons. Premièrement, dans le prolongement de la courbe de Phillips et du NAIRU, le plein emploi à court terme, c'est-à-dire dans la période où les structures restent inchangées, correspond au niveau d'emploi et de chômage compatible avec une inflation modérée (proche de 2% dans la grille de la Banque centrale européenne). On retrouve ce critère dans la règle de Taylor, où l'objectif d'emploi est de réduire le chômage effectif au niveau structurel. Une seconde solution, plus empirique consiste à prendre pour repère les évolutions passées du taux de chômage national ou à se référer aux pays structurellement proches ayant les meilleures performances en termes d'emploi, solution utilisée par l'Union européenne. À cette aune, le plein emploi correspondrait à un taux de chômage des pays européens de l'ordre de 3 à 3,5%, ce taux variant cependant en raison des différences structurelles entre les pays membres de l'Union. Une troisième possibilité est de raisonner par rapport à la durée du chômage et de définir le plein emploi non comme une situation sans chômage, mais comme une situation où le chômage reste de courte durée et présente donc un caractère frictionnel. Dans ce cas, pour une durée de recherche moyenne de trois mois pour les salariés ayant perdu leur emploi et de six mois pour les nouveaux entrants, on obtient un taux de chômage structurel de l'ordre de 3,5%. Ce taux «incompressible» peut constituer l'objectif de long terme des politiques, tant conjoncturelles que structurelles.

Cependant, le taux de chômage ne suffit pas pour mesurer le plein emploi. Dans une perspective plus analytique, le véritable plein emploi correspond à une utilisation optimale des ressources en main d'œuvre et en capitaux productifs. Le plein emploi correspond alors à la situation où : (1) tous les actifs qui désirent travailler obtiennent un emploi ; (2) le sous-emploi involontaire (ou contraint) est inexistant car tous les actifs à temps partiel ne souhaitent pas travailler davantage ; (3) enfin, le taux d'utilisation des capacités de production est maximal, ce qui signifie qu'il ne serait pas possible à court terme de produire davantage. Le plein emploi exprime alors ce que l'on pourrait appeler une pleine activité et, s'il s'accompagne logiquement d'un taux de chômage réduit, ce n'est pas celui-ci qui le définit. Ainsi, les pays ayant un faible taux de chômage mais, à l'instar des États-Unis, des taux d'emploi relativement bas et un sous-emploi important, ne sont donc pas véritablement au plein emploi.

Enfin, le plein emploi ne peut se réduire à sa dimension quantitative ; il doit également s'exprimer sous forme d'emplois décents et inclusifs. Dans ces conditions et dans le prolongement des travaux d'Amartya Sen, le plein emploi rejoint l'objectif de liberté que poursuivent les sociétés démocratiques, en favorisant la réalisation des projets individuels ; «la liberté apparait comme l'objectif ultime du développement, mais aussi comme son principal moyen» (Sen [2000]). En ce sens, le plein emploi retrouve, dans le contexte économique et social du XXIème siècle, la finalité du rapport Beveridge, Full employment in a free society, et il constitue un défi pour les démocraties, beaucoup plus exigeant que la seule diminution du taux de chômage.

Le plein emploi ainsi compris caractérise une économie et une société où toutes les personnes en âge de travailler et qui le souhaitent occupent un emploi décent (Encadré 4). Il n'en reste pas moins qu'il faut éviter le piège de l'indicateur et du chiffre unique, l'évaluation du chômage, de l'emploi et du marché du travail reposant sur la mise en relation d'indicateurs fiables et complémentaires proposés par les institutions nationales et internationales (Insee, Pôle emploi, BIT, Eurostat, OCDE par exemple).