Taxation et compétition électorale : entretien avec Pierre Boyer, chercheur en économie

Pierre Boyer est Professeur à l'École Polytechnique (CREST) et directeur du programme « Démocratie et institutions » de l'Institut des politiques publiques (IPP). Il est également chercheur associé au Centre for Economic Policy Research (CEPR, Londres), au CESifo Research Network (Munich) et au Collaborative Research Center « Political Economy of Reforms » (Université de Mannheim). Ses intérêts de recherche sont l'économie publique et l'économie politique, mais aussi la théorie des organisations, la régulation bancaire et l'intégration européenne. Il a présenté ses travaux en économie publique et politique aux étudiants de l'École Normale Supérieure de Lyon dans le cadre du séminaire « Actualité de la recherche en économie » organisé par Laurent Simula, professeur d'économie à l'ENS de Lyon.

Je me fonde en effet sur le papier publié par Mirrlees en 1971 [Mirrlees, 1971]. Dans cet article, Mirrlees formalise l'arbitrage entre les objectifs d'efficacité et d'équité que doit effectuer un gouvernement lorsqu'il définit sa politique fiscale. En effet, l'impôt est un instrument de redistribution des richesses à des fins d'équité, notamment lorsqu'il est progressif, mais il est aussi source de désincitation à l'effort et peut donc induire une perte d'efficacité économique. L'arbitrage se fait entre, d'un côté, la maximisation de la taille d'un gâteau – les recettes fiscales – et, de l'autre, la redistribution de ce même gâteau maximisé.

Par exemple, si un gouvernement souhaite redistribuer davantage vers les ménages modestes, mais que les plus aisés décident de travailler moins en réaction à une hausse de la fiscalité, alors la taille du gâteau diminue au fur et à mesure que l'on redistribue. La fiscalité perd alors en efficacité et les possibilités de redistribution sont réduites. Les économistes parlent de « distorsions » pour désigner les changements de choix individuels d'allocation des ressources engendrés par la fiscalité. La question est de savoir comment formuler ce problème et comment prendre en compte les incitations des agents à travailler ou non en fonction des taxes : c'est le point clé du modèle de Mirrlees. Il s'agit de déterminer les taux de taxation optimaux des revenus en fonction de ces contraintes et des objectifs de bien-être social poursuivis par le décideur public.

Au plan théorique, ce modèle a présenté des avancées importantes au niveau de la prise en compte des contraintes d'incitation ou encore dans l'utilisation des techniques de contrôle optimal. Les mêmes que celles utilisées pour lancer des missiles !

Nos travaux sont complémentaires avec ceux de la théorie de la taxation optimale : nous analysons les politiques que l'on peut choisir dans un modèle de taxation optimale tout en intégrant un autre procédé de décision, la compétition électorale.

En théorie de la taxation optimale, l'Etat cherche à maximiser une fonction de bien-être social qui répartit le bien-être global entre les individus en fonction de la conception qu'a le gouvernement de la justice sociale. Cette fonction alloue à chaque type d'agent un poids social traduisant l'importance relative accordée à leur bien-être dans le bien-être global. Ainsi, une fonction de bien-être utilitariste considère que le bien-être global dépend du bien-être de tous les individus [1], tandis qu'une fonction rawlsienne ne prend en compte que l'utilité des plus pauvres pour déterminer le bien-être de la société.

Notre perspective est de considérer un schéma de taxation qui serait le résultat d'une compétition électorale, c'est-à-dire d'une compétition entre deux politiciens dont l'objectif est de remporter l'élection, et non plus de maximiser une fonction de bien-être prédéfinie par un « planificateur bienveillant », comme c'est le cas dans les autres modèles de taxation optimale.

Nos travaux cherchent par conséquent à relier deux branches de la recherche qui disposent chacune d'une littérature très importante, celle de la théorie de la taxation optimale et celle de l'économie politique de la taxation, dont le but est de comprendre comment les institutions et politiciens génèrent les politiques adoptées.

L'expression « politiquement faisable » signifie tout simplement que plus de 50% des gens votent pour la réforme. Dans notre modèle, il s'agit donc en quelque sorte de référendums. Mathématiquement, cela se traduit par une simple indicatrice valant 1 dès que l'on a une majorité de votes positifs. Il serait possible de faire plus sophistiqué, en intégrant des nuances idéologiques par exemple, mais pour l'instant nous faisons au plus simple.

En ce qui concerne l'interaction avec le concept de bien-être, la force du cadre est de considérer le même ensemble de politiques. Les schémas de taxation disponibles, quand on fait un choix maximisant une fonction de bien-être social, sont les mêmes que ceux qui sont disponibles dans le cadre de la compétition électorale. Il y a possibilité de comparer ce qui est politiquement faisable et la politique fiscale optimale qui serait choisie par le planificateur bienveillant.

Imaginons que l'on se pose des questions vis-à-vis d'une réforme augmentant la taxation des plus riches : il serait alors possible, en partant du statu quo – c'est-à-dire de l'état actuel du schéma de taxation – de vérifier si elle maximise telle fonction de bien-être et si elle est politiquement faisable au sens défini précédemment. On peut ainsi chercher des intersections entre le critère d'optimalité en termes de bien-être et la faisabilité politique, le tout pour différents types de réformes.

Dans notre modèle [Bierbrauer, Boyer, 2015], des politiciens sont donc en compétition pour remporter une élection et élaborent dans ce cadre des schémas de taxation. Il s'agit donc d'un modèle non-coopératif, qui fait appel à la théorie des jeux, où les agents – c'est-à-dire les politiciens – sont en interactions stratégiques. Chaque agent élabore son schéma de taxation, sous contrainte d'information et de faisabilité budgétaire. Nous n'effectuons pas, dans ce modèle, d'hypothèse ad hoc ou ex ante sur la forme du schéma de taxation, comme imposer un nombre donné de tranches fiscales par exemple. Pour cette raison, nous avons recours aux outils du mechanism design [2] de manière à ce que le schéma de taxation soit seulement le résultat de la concurrence électorale.

Nous aboutissons à deux principaux résultats, qui correspondent à une recherche d'équivalents au premier et au deuxième théorème du bien-être, dans un contexte de compétition politique :

- Nous trouvons que la concurrence électorale conduit à une situation optimale au sens de Pareto, une situation dans laquelle on ne peut améliorer le bien-être d'un agent sans réduire le bien-être d'au moins un autre agent. Elle n'introduit pas de distorsion dans l'allocation optimale. On a donc bien une équivalence avec le premier théorème du bien-être, selon lequel tout équilibre général en concurrence pure et parfaite est un optimum de Pareto ;

- Le deuxième théorème du bien-être nous dit que sous certaines conditions, si des transferts monétaires forfaitaires – sans effet sur les comportements individuels et l'affectation des ressources – sont réalisés, n'importe quelle allocation Pareto efficace peut être atteinte. Cela signifie que le marché alloue efficacement les ressources après redistribution des richesses. Or, la concurrence électorale ne permet d'atteindre qu'un seul optimum de Pareto et ne permet pas d'atteindre d'autres allocations qui peuvent être désirables en termes de bien-être : nous ne trouvons ainsi pas d'équivalent au deuxième théorème du bien-être.

Cet unique schéma de taxation Pareto efficace atteint par la concurrence électorale est un schéma où la fiscalité est « neutre » pour ne créer aucune distorsion. Il n'y a donc pas de taux marginaux d'imposition positifs : les politiciens du modèle redistribuent en fonction de l'identité des citoyens (ils favorisent une fraction de la population – 50% – afin de gagner l'élection) et non de leur revenu. Par conséquent, le concept de « planificateur utilitariste bienveillant » est incompatible avec la compétition électorale. Quand le planificateur utilitariste est bienveillant, on a une redistribution des plus riches vers les plus pauvres, et donc des taux marginaux d'imposition croissants avec le revenu, ce qui entraîne des distorsions et conduit le schéma de taxation à être éliminé par le processus de compétition politique. En théorie, la compétition politique conduit donc à choisir des politiques fiscales efficaces, qui maximisent les recettes fiscales, mais qui ne permettent pas de maximiser le bien-être collectif. En d'autres termes, un modèle de taxation équitable, qui redistribuerait des plus riches vers les plus pauvres, serait politiquement impossible.

Ce résultat théorique n'est évidemment pas une bonne prédiction empirique car, dans les faits, dans les démocraties modernes, les taux marginaux sont positifs. Le modèle doit donc être enrichi pour pouvoir capturer la complexité de nos schémas de taxation, par exemple en prenant en compte le rôle de l'idéologie qui peut conduire un électeur à voter contre ses intérêts économiques. Dans la suite de l'article [Bierbrauer, Boyer, 2015], nous introduisons dans le modèle des comportements motivés par l'idéologie et nous aboutissons à un schéma de taxation optimal avec des taux marginaux positifs, donc de la progressivité de l'impôt.

Pour l'instant, les hypothèses de notre modèle sont encore trop générales pour que nos travaux puissent inspirer directement la conception des politiques publiques. En revanche, notre modèle a inspiré un article [Bierbrauer, Boyer, 2018] qui permet d'expliquer certaines décisions passées de politique fiscale.

En effet, il est possible de mieux comprendre pourquoi et comment ont été mises en place certaines taxes et subventions, en prenant en compte l'existence de la contrainte politique.

Par exemple, nous avons examiné dans l'article les modalités des réformes fiscales effectuées depuis 2000 dans un panel de démocraties de l'OCDE. En France, aux États-Unis, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, en Allemagne, on observe une forte progression des taux marginaux de taxation après la médiane de la distribution des revenus. Ils peuvent aller jusqu'à 24, 25, 26, 27% dans des niveaux de revenu où le taux de taxation serait normalement plutôt de 10 à 15%.

Pourquoi cette forte progression ? Ces pays ont instauré des subventions pour les niveaux de revenus les plus bas, comme la Prime d'activité en France, l'Earned Income Tax Credit aux États-Unis, etc. Cela correspond à une taxation négative, à un gain de plus d'un euro par euro de revenu. Mais il faut à un moment sortir de ce système d'incitation fondé sur des subventions, pour rattraper le schéma de taxation normal avec des taux marginaux positifs. Une accélération des taux devient alors nécessaire afin de collecter suffisamment de recettes fiscales. Nous montrons que, du point de vue de l'économie politique, cela correspond à une volonté de l'électeur médian [3] d'avantager le milieu de la distribution : on subventionne jusqu'au revenu médian, et on se rattrape au-dessus de celui-ci en augmentant rapidement les taux marginaux. Ce sont les types de phénomènes que nous avons cherché à expliquer.

Les « sufficient stats » sont un moyen de connaître les paramètres dont on a besoin en pratique dans le modèle. Le développement mathématique nous permet d'identifier les informations vraiment nécessaires. Ainsi, pour les réformes fiscales, on a surtout besoin de la distribution des revenus et de l'élasticité de l'offre de travail (ou du revenu imposable). Ces deux paramètres sont au centre de la plupart de nos résultats. 

Au niveau politique, les hypothèses que nous avons faites sont extrêmement simples. La science politique se pose la question de l'objectif politique, de ce que les acteurs politiques et électeurs font et pourquoi. Notre modèle est assez basique à cet égard, même si l'article [Bierbrauer, Boyer, 2015] présente déjà des extensions. Par exemple, la fonction de décision des électeurs est, dans nos analyses, une moyenne entre intérêt personnel et intérêt de la société.

Les sciences politiques nourrissent notre modèle en ce qui concerne les objectifs des électeurs, l'influence qu'ont les règles électorales. Nous pouvons ainsi analyser l'influence sur les politiques fiscales de l'introduction d'une dose de proportionnalité.

Les méthodes mathématiques et celles issues des sciences politiques sont très complémentaires. Les mathématiques nous sont très utiles pour identifier les paramètres les plus importants, pour comprendre les mécanismes. Et ensuite, nous utilisons l'apport des sciences politiques ou de la littérature empirique pour voir quelles sont les implications. Nous utilisons par exemple des enquêtes d'opinion, pour connaitre la perception qu'ont les contribuables des changements de taxe. L'opposition entre les disciplines s'estompe parce que nous sommes arrivés à un niveau où nous utilisons la richesse de tous les différents domaines.

Propos recueillis par Léopold Gosset, ENS de Lyon, Département des Sciences Sociales, Économie.

Références bibliographiques

James A. Mirrlees, "An exploration in the Theory of Optimal Income Taxation", Review of Economic Studies, vol. 38, n°2, 1971, p.175-208.

Felix Bierbrauer, Pierre Boyer, "Efficiency, Welfare, and Political Competition", Quarterly Journal of Economics, 131/1, 2015, p.461-518.

Felix Bierbrauer, Pierre Boyer, "Politically feasible reforms of non-linear tax systems", CEPR Discussion Papers, n°13059, 2018.

Notes

[1] La fonction de bien-être social est déterminée par la somme des utilités individuelles possiblement non pondérées.

[2] Le mechanism design, aussi appelé théorie des jeux inversée, est une branche de la théorie des jeux en information incomplète dans laquelle la structure des jeux n'est pas donnée, mais élaborée par des acteurs du jeu eux-mêmes. Ainsi, on n'évalue pas la performance d'un mécanisme donné, comme dans la théorie économique classique, mais on part de la fonction-objectif pour trouver l'inconnue, à savoir le mécanisme lui-même.

[3] L'électeur médian se trouve au centre de la distribution des préférences politiques individuelles. Par exemple, lorsque les programmes des candidats ou des partis diffèrent sur le taux d'imposition, si l'électeur médian souhaite plus d'impôt, le nombre d'électeurs qui souhaitent également plus d'impôt représente au moins 50% de la population. La voix de l'électeur médian est donc déterminante pour le résultat de l'élection. Selon la théorie de l'électeur médian (Duncan Black, 1948 ; Anthony Downs, 1957), le candidat qui remporte l'élection est alors celui dont l'offre politique satisfait au mieux les préférences de l'électeur médian.

Pour une présentation pédagogique, on pourra consulter le manuel en ligne L'économie de core-econ : Préférences politiques et concurrence électorale : le modèle de l'électeur médian.

Pour aller plus loin

Pour une introduction à l'analyse économique des politiques fiscales : Laurent Simula, "La politique fiscale : objectifs et contraintes", Problèmes économiques, Hors-série "Comprendre la fiscalité", n°9, mars 2016.

Résumé : Le point sur la définition et les objectifs de la politique fiscale : le financement des dépenses publiques en biens et services publics, l'optimisation de l'allocation des ressources fiscales, la stabilisation économique, la redistribution de richesses ; les contraintes légales, les distorsions et pertes sèches, l'incidence fiscale, la dimension internationale.

Quelle fiscalité pour quels objectifs ?, Regards croisés sur l'économie, 2007/1, n°1.

Guillaume Cheikbossian, "La nouvelle économie politique : une introduction", Idées économiques et sociales, n°151, 2008/1, p.6-9.

Camille Landais, Thomas Piketty et Emmanuel Saez, Pour une révolution fiscale. Un impôt sur le revenu pour le XXIe siècle, Seuil, "La République des idées", 2011.

Etienne Lehmann, "A la recherche des incitations perdues : pour une fusion de la prime d'activité, de la CSG, des cotisations sociales et de l'impôt sur le revenu", Revue française d'économie, vol. XXXI, 2016/1, p.153-185.

Étienne Lehmann, "A la recherche d'une fiscalité optimale des revenus", Revue française d'économie, vol. XXVIII, 2013/1, p.159-204.

Les contributions d'Emmanuel Saez (2) : les développements de la théorie de la fiscalité optimale, dossier sur SES-ENS "Emmanuel Saez : Fiscalité et politique redistributive", janvier 2010.

Table ronde "Fiscalité et démocratie" de la matinale de l'Assemblée nationale à laquelle a participé Pierre Boyer, le 24 mai 2018 (Journées de l'économie/AFSE).