Délocalisation et emploi en France, que faire ?

Les délocalisations sont au cœur du débat sur la mondialisation. La concurrence des pays émergents à bas salaires (PEBS) entraînerait progressivement la disparition des industries des pays du Nord. Pourtant, pour beaucoup d'économistes, celle-ci n'est pas un problème important pour les pays industriels, qui pourraient se reconvertir vers d'autres activités ; toute mesure de protection serait une atteinte égoïste à la croissance des pays pauvres. Une économie peut-elle vivre sans industrie ? Que faire face à la disparition des emplois non qualifiés ? 

Au sens étroit, les délocalisations sont la fermeture d'une usine du Nord par une entreprise qui ouvre en même temps une usine dans un PEBS pour fournir le même marché. Dans un sens plus large, elles incluent, pour une entreprise française : le transfert d'une partie de ses activités productives dans un PEBS, via la création d'un établissement ou le recours à un sous-traitant ; l'installation d'une usine dans un PEBS pour fournir les pays du Nord ; le remplacement d'un sous-traitant ou d'un fournisseur français par un fournisseur d'un PEBS. La question des délocalisations se fond alors dans celle de la division internationale du travail (DIT).

Les deux faces de la DIT

Le développement actuel de la DIT permet l'émergence rapide de pays pauvres qui s'insèrent dans l'économie mondiale en utilisant leurs avantages spécifiques, c'est-à-dire initialement leur bas niveau de salaire ; d'abord les quatre dragons : Corée du Sud, Hong Kong, Singapour, Taiwan ; puis l'Ile Maurice et les tigres : Malaisie, Indonésie, Philippines, Thaïlande ; puis, le Vietnam ; enfin, avec un effet de masse, la Chine et l'Inde. Plus près de nous, les pays du Maghreb ont des coûts du travail plus élevés, mais des coûts de transport plus faibles tandis que les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) offrent la stabilité politique et sociale et un marché porteur, même si les salaires y sont plus élevés : environ 6 dollars l'heure dans l'industrie contre 0,7 en Chine, 1,8 en Tunisie et 21 en France. L'insertion dans l'économie mondiale réduit les efforts à effectuer pour le développement. La lutte contre la corruption, l'effort d'éducation et de construction d'infrastructures sont vite récompensés par l'afflux de capitaux productifs. Le pays émergent accède rapidement à des équipements, donc à des techniques modernes, grâce aux recettes, passées ou escomptées, de ses exportations.

Mais ce développement correspond aussi à la stratégie des firmes multinationales (FMN). La liberté de circulation des biens et des capitaux, la réduction des coûts de transport, la suppression des délais de communication leur permettent d'organiser leur processus de production et de distribution à l'échelle mondiale. Les FMN se réorganisent, en ne conservant que leur cœur de métier, qui emploie des salariés qualifiés mais peu nombreux, en externalisant des activités vers des sous-traitants du pays d'origine (dont une main-d'œuvre est moins bien payée) et en dégageant des tâches de production qui seront effectuées dans un PEBS. Tous les pays sont mis en concurrence, en tant que lieu d'installation de chacune des phases du processus de production. Les travailleurs qui avaient obtenu des salaires et des conditions du travail trop avantageuses se voient préférer des travailleurs moins exigeants. Le capital est l'autre gagnant de la globalisation.

Quels impacts pour les pays du Nord ?

1) Les productions des PEBS évincent celles des pays du Nord pour les biens facilement transportables, dont la production exige une proportion élevée de main-d'œuvre non qualifiée.

2) Les entreprises du Nord réagissent en mécanisant leurs processus de production, ce qui entraîne des gains de productivité du travail, donc une réduction de l'emploi non qualifié.

3) Les PEBS augmentent leurs importations de produits intensifs en capital ou en travail qualifié, en particulier de biens d'équipement.

4) Le bas prix des marchandises importées du Sud réduit le niveau des prix à la consommation dans les pays du Nord, ce qui augmente le pouvoir d'achat des ménages. Mais une partie de ces gains reste dans les marges des distributeurs ou des entreprises.

5) Les délocalisations s'ajoutent au progrès technique pour exercer une pression à la baisse sur l'emploi et les salaires des non-qualifiés. Selon le fonctionnement du marché du travail, leurs salaires diminuent (ce qui augmente les inégalités) ou sont maintenus (ce qui contribue à la hausse du chômage).

6) Les FMN essayent de profiter de la croissance des PEBS en y concentrant leurs plans de développement.

Comme le progrès technique, l'échange avec les PEBS remplace beaucoup d'emplois non qualifiés par peu d'emplois qualifiés et fournit des gains de pouvoir d'achat. L'impact est favorable si l'économie est en croissance rapide, si la qualification des actifs augmente, des jeunes qualifiés remplaçant progressivement des seniors moins qualifiés qui partent à la retraite. Cela reste une source supplémentaire de déséquilibre. L'appareil productif doit s'adapter. Les pertes d'emplois industriels s'ajoutent à celles qui résultent du progrès technique. Elles sont moins nombreuses mais plus brutales et concentrées dans certains secteurs et régions. Remplacer du travail non qualifié par du travail qualifié pose problème si le chômage des non-qualifiés est déjà élevé.

Le théorème de Ricardo, selon lequel chaque pays gagne à l'échange international, peut alors être invalidé. Supposons qu'il y ait dans le Nord 1 million de travailleurs non qualifiés (NQ), qui gagnent 20 000 euros par an dans l'industrie textile, dont le chiffre d'affaires est de 20 milliards d'euros. L'ouverture internationale permet d'importer les mêmes produits pour 10 milliards d'euros. Les autres salariés, les qualifiés (Q), gagnent donc 10 milliards de pouvoir d'achat. On peut imaginer quatre cas :

- les HNQ acceptent une baisse de leur salaire jusqu'à 10 000 euros ; il n'y a pas d'échange international, mais sa menace suffit : les Q sont plus riches de 10 milliards, les NQ sont appauvris d'autant ;

- les NQ refusent cette baisse de salaire et deviennent chômeurs, avec une indemnité chômage de 10 000 euros. Les gains de l'échange sont compensés par la perte du produit du travail des NQ, qui s'appauvrissent. Les Q font des économies en achetant des produits chinois, mais ce gain est totalement annulé par la hausse des cotisations chômage ;

- l'État subventionne le travail des NQ en baissant les cotisations employeurs de 10 000 euros, qu'il prélève sur les Q ; le prix du textile produit au Nord s'aligne sur les prix mondiaux. Il n'y a pas de commerce international. Le gain pour les Q comme pour les NQ n'est que du deuxième ordre ;

- les NQ peuvent se reconvertir dans de nouvelles activités. Le bilan dépend alors de leur productivité. S'ils retrouvent des emplois à 15 000 euros, l'opération est bénéfique. Sans transfert, les Q gagnent 10 milliards et les NQ en perdent 5, de sorte qu'un transfert peut rendre l'opération rentable pour les deux catégories de travailleurs. Encore faut-il l'organiser. Si les NQ ne retrouvent que des emplois à 5 000 euros, l'opération reste perdante.

Le gain pour les pays du Nord dépend donc du réemploi des victimes des restructurations. Il est légitime de les subventionner, en faisant payer les gagnants de la mondialisation. Mais il est difficile de bien calibrer et de cibler l'aide.

Quel impact sur l'emploi en France ?

La part des importations manufacturées en provenance des pays émergents a fortement augmenté depuis le début des années 1980 (graphique 1). Globalement, la France connaît un certain déficit de son commerce avec les pays émergents : en 2004, les importations représentaient 3,65 % du PIB français, les exportations 2,9 %. Ce déficit provient des échanges avec les pays asiatiques (pour 1 % du PIB), tandis que les échanges avec les PECO, la Turquie et l'Afrique du Nord sont excédentaires.

La part de l'emploi industriel en France a fortement décliné, passant de 25 % de l'emploi total en 1978 (5,5 millions d'emplois sur 22,0) à 14,9 % en 2004 (3,7 millions sur 24,9). Corrigée de la croissance de l'intérim et de l'externalisation, la baisse reste de 1,3 million. Il est difficile de distinguer ce qui est dû au progrès technique et aux délocalisations. Toutefois, dans les quatre secteurs qui ont connu les plus fortes hausses de leur taux de pénétration : habillement-cuir, textile, équipements de la maison et équipements électriques et électroniques, l'emploi a baissé de 1 270 000 en 1980 à 670 000 en 2002 ; 350 000 emplois perdus peuvent être attribués à la dégradation du solde extérieur.

Graphique 1. IMPORTATIONS FRANÇAISES MANUFACTUREES EN PROVENANCE DES PAYS EMERGENTS
En % du PIB français

Source : Chelem.

Aubert et Sillard (2005) mesurent les délocalisations au sens strict, lorsqu'un groupe industriel remplace sa production par des importations. Ils identifient ainsi 13 500 pertes d'emplois par an, dont 6 500 au profit des PEBS, soit un total de 40 000 emplois sur la période, 1995-2001, qui se situe cependant après la grande vague des délocalisations industrielles. Mais ce chiffre n'inclut pas les délocalisations au sens large : une entreprise française licencie car ses clients se fournissent maintenant dans un PEBS.

Plusieurs études utilisent la méthode du «contenu en emploi» du commerce extérieur. Celles qui tiennent compte du fait que, en raison de leur faible prix, les importations en provenance des PEBS ont un fort contenu en emploi, estiment que le commerce avec les PEBS a provoqué, au total, 300 000 à 500 000 pertes d'emplois en France (Cortès et Jean, 1999).

Par une méthode économétrique (comparaison de l'évolution de la part de l'emploi industriel et de celle des importations industrielles en provenance du Sud), Boulhol et Fontagné (2006) aboutissent à des pertes d'emplois industriels de 350 000.

Même si les échanges avec les PEBS sont équilibrés en valeur, ils peuvent avoir un effet fortement négatif sur l'emploi. Les importations en provenance des PEBS représentent 3,5 % du PIB français et les exportations vers ces pays 3 %. La France exporte des produits à fort contenu en emplois qualifiés : les salaires des secteurs exportateurs sont de 1,2 fois le salaire moyen. Supposons que le prix du produit du PEBS est de 50 % du prix du produit français (1 milliard d'euros d'espadrilles chinoises supplantent 2 milliards de production française) et que le salaire des travailleurs remplacés soit de 80 % du salaire moyen. Le commerce avec les PEBS provoque directement la création d'emplois qualifiés représentant 2,5 % de l'emploi et la perte d'emplois non qualifiés représentant 8,75 % de l'emploi ; le bas prix des produits des PEBS induit, s'il est répercuté à la consommation, une hausse de pouvoir d'achat équivalent à 3,5 % du PIB donc de l'emploi. Globalement, la perte nette est de l'ordre de 2,75 % de l'emploi total. Les 650 000 emplois perdus peuvent être jugés importants ; sur 20 ans, ces pertes sont faibles par rapport à celles résultant du progrès technique et du manque de dynamisme économique.

Trois stratégies de politique économique

Selon les libéraux, la désindustrialisation est un phénomène normal de l'évolution économique. Aucune politique publique n'est nécessaire. En revanche, l'Europe souffre de rigidités en matière de droit du travail, de niveau des salaires ; les dépenses publiques, en particulier celles de protection sociale, pèsent lourdement sur le secteur concurrentiel. Il faut réformer le modèle social européen et laisser les salaires s'ajuster. Mais comment justifier des baisses de salaires et de protection sociale par une mondialisation censée être bénéfique à tous ?

Selon les innovateurs, la France doit monter en gamme en soutenant les secteurs performants et innovants, dont le développement compensera les pertes d'emplois des secteurs à bas salaires. L'agenda de Lisbonne plaide ainsi pour une stratégie de sortie par le haut, consistant à faire de l'économie européenne «l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde». Les États doivent créer un environnement favorable, sans aider des entreprises en particulier. Il faut consacrer davantage de ressources à la R&D;, l'éducation et la formation pour concurrencer les États-Unis et non la Chine, se spécialiser dans des secteurs à forte valeur ajoutée, exporter vers les marchés porteurs des pays émergents, des réformes structurelles doivent inciter à l'innovation, à la prise de risque, à la concurrence. Mais les économies européennes peuvent-elles accepter la disparition des industries traditionnelles, les plus intensives en travail, et se concentrer sur des activités à haute valeur ajoutée, qui utilisent un nombre limité d'emplois qualifiés ? Peut-on promouvoir l'éducation et la recherche technologique dans une société dominée par la recherche de la rentabilité financière ? Peut-on garantir aux jeunes qui s'engagent dans des études technologiques qu'il y aura encore une industrie en Europe dans 10 ans ? Les pays européens doivent-ils inciter leurs entreprises à se développer en priorité sur les marchés extérieurs, au risque de les voir s'y délocaliser ?

Selon plusieurs rapports français récents, des aides publiques spécifiques sont nécessaires. Le rapport Roustan (2004) suggère que l'État devienne un État stratège qui pilote (et finance) la recherche et les innovations. Le rapport Grignon (2004) propose «un néo-colbertisme européen». Le rapport Beffa (2005) préconise de lancer des programmes de promotion de l'innovation industrielle. Grandes entreprises, chercheurs et experts définiraient des secteurs innovants (tels que la filière hydrogène, les biocarburants) ; les grandes entreprises recevraient des subventions pour impulser la R&D; dans ces domaines et constituer des réseaux incluant des PME.

En 2005, le gouvernement a créé une Agence nationale de la recherche pour financer des projets de recherche scientifique et technique. Une Agence de l'innovation industrielle a été créée selon les préconisations du rapport Beffa. Enfin, l'Etat va financer des «pôles de compétitivité», qui rassembleront des universités, des centres de recherche, des entreprises, pour constituer des réseaux pour produire des biens de haute technologie (Gaffard, 2005). 73 projets ont été retenus (sur 105 candidatures), ce qui montre qu'il existe des possibilités de redynamiser l'innovation industrielle. Toutefois, en raison des règles communautaires et des contraintes budgétaires, les aides sont plafonnées et relativement faibles (200 millions d'euros en 2006).

Les archaïques pensent qu'il faut aider spécifiquement les travailleurs non qualifiés car la stratégie d'augmentation du niveau d'éducation et de formation de la main-d'œuvre a des limites.

Pour les uns, il faut subventionner les secteurs en difficulté, les bassins d'emplois particulièrement frappés ; cela est moins coûteux que de verser des prestations chômage. Il faut maintenir un certain protectionnisme, lutter contre les inégalités de concurrence. Le budget 2005 a instauré deux mesures dans ce sens en versant des aides aux entreprises qui réimplantent en France des activités réalisées en dehors de l'UE et à celles installées dans des zones exposées aux délocalisations, c'est-à-dire connaissant un taux de chômage élevé et une forte spécialisation industrielle.

Pour les autres, il faut aider les salariés non qualifiés sans interférer avec les choix de production. Cette stratégie est mise en œuvre, depuis 1993, par la réduction de cotisations sociales sur les bas salaires et depuis 2001 par la PPE, qui augmente le revenu disponible des travailleurs proches du SMIC. Elle incite les entreprises à utiliser des travailleurs non qualifiés (en particulier dans les services) et favorise le maintien d'entreprises de main-d'œuvre en France. Elle permet de dissocier le coût du travail et le revenu des salariés non qualifiés. Mais elle incite les entreprises à développer une catégorie spécifique d'emplois, à bas salaires et sans perspectives de carrière. Elle tire vers le bas une partie importante des salaires.

Certains préconisent de développer l'emploi dans des services non délocalisables comme le tourisme, les hôtels-cafés-restaurants et surtout les services aux particuliers : «Il suffirait que chaque famille consomme trois heures de ces services par semaine pour créer deux millions d'emplois» (Cahuc et Debonneuil, 2004). Mais les jeunes répugnent à s'engager dans ces professions, qui se pratiquent à temps fragmenté et n'offrent guère de possibilités de carrière. Il nécessite un fort creusement des inégalités de revenus pour qu'une partie de la population fasse effectuer ses tâches ménagères par l'autre. Faut-il des incitations financières supplémentaires qui profiteraient essentiellement aux plus aisés ?

Le rapport Grignon (2004) préconise de remplacer une partie des cotisations sociales employeurs par des points de TVA. Cela permettrait de faire financer les prestations sociales par les dépenses de consommation (et plus précisément par les importations) au lieu des salaires et fournirait donc des gains de compétitivité. En fait, la compétitivité ne serait améliorée que si l'augmentation des prix des biens de consommation importés, résultant de l'augmentation de la TVA, n'avait aucun impact sur les salaires, en d'autres termes si les salariés acceptaient une baisse de leur pouvoir d'achat. Il n'y a pas de réforme fiscale miracle qui fournisse des gains de compétitivité sans effort.

Stratégies nationales ou stratégie européenne ?

La question des délocalisations est délicate pour l'Europe, où les pays d'Europe continentale souhaitent les éviter tandis que les nouveaux membres souhaitent les attirer. L'exigence d'une concurrence «libre et non faussée» entre en conflit avec le désir de certains pays d'aider leurs entreprises en difficulté et leurs secteurs innovants. Enfin, le lobbying des secteurs innovants et exportateurs, les différences d'intérêt entre pays peuvent empêcher l'Europe de mener une politique commerciale extérieure active.

Pour éviter un scénario de dumping social, salarial et fiscal, l'Europe devrait adopter une stratégie commune. Les instances européennes devraient lancer une réflexion sur l'avenir des activités productives en Europe ; diminuer le poids de la politique de la concurrence au profit de la politique industrielle dans le cadre de la stratégie de Lisbonne ; avoir une politique commerciale extérieure plus active. Il faudrait que soient définis des secteurs menacés par les délocalisations, où des aides nationales pourront être fournies, que les aides à l'innovation et au développement industriel soient plus largement autorisées. L'harmonisation fiscale devrait progresser : en matière d'impôt sur les sociétés, des taux minimum devraient être mis en place, dépendant du niveau de développement. Cette politique industrielle devrait s'inscrire dans une stratégie globale qui inclut les politiques budgétaires et monétaires dont l'enjeu devrait être de promouvoir la croissance, source d'une stabilité future et non l'inverse. L'Europe a besoin d'un euro plus faible, comme l'ont montré les années 1997-2000. Elle a aussi besoin d'une croissance plus forte de sa demande intérieure puisque les réallocations se font plus facilement dans une économie dynamique.

Références bibliographiques :

AUBERT P. et SILLARD P., Délocalisations et réductions d'effectifs dans l'industrie française, INSEE, Paris, 2005.

BOULHOL H. et FONTAGNÉ L., Deindustrialisation and the Fear of Relocations in the Industry, Document de travail du CEPII, 2006.

CORTÈS O. et JEAN S., «Trade with emerging countries and the labour market ; the French case», in DEWATRIPONT M., SAPIR A. et SEKKAT K. (dir.), Trade and Jobs In Europe, Oxford University Press, New York, 1999.

FONTAGNE L. et LORENZI J.-H., Désindustrialisation, délocalisations, La Documentation française, Paris, 2005.

GAFFARD J.-L., «Vers une nouvelle politique industrielle», Lettre de l'OFCE, n°269, décembre 2005.

OFCE, Dossier «Concurrence des pays émergents, délocalisations et emplois», Revue de l'OFCE, n° 94, juillet 2005.

Références complémentaires (SES-ENS)

A partir du Repères, pour bien comprendre le chapitre voir :

Patrick Aubert et Patrick Sillard, "Délocalisations et réductions d'effectifs dans l'industrie française", Direction des études et synthèses économiques de l'Insee (47 pages).

Hervé Boulhol et Lionel Fontagné, "Desindustrialisation and the Fear of Relocations in the Industry", Document de travail du CEPII N°2006-07.

Lionel Fontagné et Jean-Hervé Lorenzi, "Désindustrialisation, délocalisations", Rapport du CAE, n°55 2005.

Jean-Luc Gaffard, "Vers une nouvelle politique industriellen", la Lettre de l'OFCE n°269, 13 décembre 2005.

Pour aller plus loin voir :

Les travaux du groupe d'analyse de la mondialisation

Le dossier mondialisation de l'IFRI.