Tensions commerciales, crise du multilatéralisme, crise sanitaire… : le commerce mondial dans la tourmente

Le commerce mondial, au ralenti depuis la crise financière, affaibli par les mesures unilatérales protectionnistes des États-Unis et les tensions commerciales, devrait connaître un effondrement historique en 2020 en raison de la pandémie de Covid-19. Le système commercial multilatéral, déjà fragilisé, est aujourd'hui fortement déstabilisé par la politique commerciale américaine. Mais sa crise est aussi et surtout structurelle. Alors que ses règles ont été négociées il y a presque 30 ans, sous l'égide américaine, le commerce international a profondément changé, avec l'entrée de la Chine dans l'OMC et sa montée en puissance, la mondialisation des chaînes de valeur, l'essor des services, du commerce électronique… L'organisation des échanges internationaux souffre d'une crise de leadership et a plus que jamais besoin de nouvelles règles. Dans ce contexte, marqué par la rivalité entre les États-Unis et la Chine et des tensions qui risquent d'être exacerbées par la grave crise économique déclenchée par la pandémie, l'Union européenne, historiquement attachée au multilatéralisme, doit trouver la bonne stratégie pour continuer à exister sur la scène internationale et peser dans les négociations commerciales. D'autant plus qu'elle doit affronter un autre choc majeur, celui du Brexit. 

Entretien avec Sébastien Jean, directeur du CEPII et directeur de recherche à l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (INRAE). Sébastien Jean a rédigé le chapitre II « Le commerce international en crise systémique » de la publication annuelle du CEPII, L'économie mondiale 2020 (La Découverte, coll. Repères, septembre 2019).

Questions de l'entretien :

1) La politique commerciale de l'Administration Trump : protectionnisme et retrait du multilatéralisme
2) Les évolutions structurelles du commerce international
3) Les différends commerciaux entre les États-Unis et la Chine
4) Les effets de la crise du coronavirus
5) L'avenir du système commercial multilatéral et la réforme de l'OMC
6) La stratégie commerciale de l'Union européenne
7) Brexit : les négociations avec le Royaume-Uni
8) Choc du Brexit, choc du coronavirus : quels effets sur les chaînes de valeur internationales ?

Le protectionnisme de Donald Trump n'est pas une surprise : ses objectifs généraux ont été clairement annoncés par son slogan de campagne, America First, décliné autour de la priorité à la sécurité et à la souveraineté nationale, de la confrontation avec la Chine et de la réindustrialisation des États-Unis. Beaucoup des mesures commerciales qu'il a mises en œuvre avaient aussi été clairement annoncées, en particulier dans son discours du 28 juin 2016 à Monessen (Pennsylvanie) au titre évocateur « Déclarer l'indépendance économique de l'Amérique ».

Le caractère déstabilisant de ces politiques tient à la nature des instruments utilisés et des discours qui les accompagnent. Il s'agit d'une rupture profonde avec les normes sur lesquelles s'appuie le système commercial multilatéral, dont les États-Unis ont été historiquement l'architecte et le leader. Ainsi, des mesures protectionnistes manifestement motivées par des préoccupations économiques ont été justifiées par l'argument de la sécurité nationale (la hausse des tarifs douaniers sur les importations d'acier et d'aluminium en 2018), ce qui les place de facto hors du champ du système commercial multilatéral. Donald Trump clame de façon répétée tout le mal qu'il pense de l'OMC, une organisation pourtant guidée par ses membres et qui ne peut fonctionner que si ceux-ci acceptent sa légitimité. En bloquant la nomination des membres de l'organe d'appel, chargé de trancher les litiges commerciaux, il paralyse en outre son système de règlement des différends. Enfin, il utilise de façon répétée la menace de droits de douane comme outil de pression politique, y compris pour poursuivre des objectifs non commerciaux.

Les critiques de Donald Trump sont excessives à beaucoup d'égards, mais elles reflètent aussi en partie une situation dans laquelle les États-Unis estiment que les règles de l'OMC ne sont plus satisfaisantes pour eux. Elles ont été négociées, pour les plus récentes, lors du cycle d'Uruguay, entre 1986 et 1993, à une époque où les grands émergents d'aujourd'hui, en particulier la Chine, étaient encore des acteurs secondaires dans les échanges internationaux et où les pays riches avaient un avantage comparatif prononcé dans la plupart des secteurs manufacturiers hors industrie légère, celui des pays en développement étant généralement concentré dans l'agriculture et le textile-habillement. Le résultat était un niveau de protection moyenne nettement plus faible dans les pays riches ; mais les pays en développement n'étaient pas en position d'en profiter, parce que les seuls secteurs dans lesquels la protection restait élevée étaient précisément ceux dans lesquels résidait leur avantage comparatif. Le bouleversement de la structure des avantages comparatifs qui a accompagné la nouvelle phase de la mondialisation a rompu cet équilibre.

Les pays riches ne sont aujourd'hui plus en position dominante dans les secteurs manufacturiers hors industrie légère, même s'ils y gardent des atouts considérables. Une part importante de leurs avantages comparatifs réside désormais dans les services et dans des brevets et technologies de multinationales qui peuvent les valoriser partout dans le monde. Le cas des États-Unis est particulièrement frappant (la situation européenne est plus équilibrée) : en 2018, leur commerce de biens était déficitaire de 891 milliards de dollars, mais celui de services était excédentaire de 269 milliards, et leurs revenus nets d'investissements à l'étranger atteignaient 258 milliards de dollars (chiffres de l'administration américaine). La capacité à valoriser de tels avantages comparatifs dépend principalement de l'accès aux marchés de services, de la protection de l'investissement et des technologies et droits de propriété intellectuelle : autant de domaines pour lesquels les accords de l'OMC sont beaucoup moins contraignants que pour l'ouverture des marchés de produits industriels, essentielle pour la Chine.

Résultat, les accords qui paraissaient équilibrés aux Américains à l'époque leur semblent aujourd'hui défavorables, et l'échec de toutes les grandes négociations commerciales multilatérales depuis signifient qu'elles n'ont pas été significativement mises à jour.

Les disciplines de l'accord sur les subventions et les mesures compensatoires de l'OMC interdisent les subventions directement liées aux exportations ou à des exigences de contenu local et permettent de prendre des mesures compensatrices contre les autres pays dès lors qu'elles causent un « préjudice sérieux ». Cependant, elles s'appliquent mal à la Chine, où le caractère diffus et protéiforme des aides d'État ne permet pas de bien les identifier. C'est aujourd'hui un sujet de tension majeur, étant donné la puissance commerciale de la Chine et l'importance des aides qu'y reçoivent les secteurs prioritaires. Les négociations de l'entrée de la Chine à l'OMC se sont en partie appuyées sur l'hypothèse que la Chine était en transition, sinon politique, du moins économique, et que son fonctionnement allait se rapprocher de celui d'une économie de marché décentralisée. Même si les mécanismes de marché jouent un rôle central dans l'économie chinoise d'aujourd'hui, une telle convergence n'est clairement plus à l'œuvre, et cette économie reste fortement coordonnée par l'État et le Parti.

Le conflit avec les Européens autour de l'aéronautique est plus secondaire, et il paraît aujourd'hui largement incompréhensible que l'administration américaine se crispe sur ce dossier au lieu de chercher à se coordonner plus étroitement avec les Européens pour résoudre la question d'une façon plus large, englobant notamment les subventions chinoises.

Cette pandémie risque malheureusement de se traduire par une crise économique durable. Or les crises sont généralement sources de tensions commerciales, parce qu'elles aiguisent les contraintes auxquelles les différents pays sont soumis, laissant moins de place pour trouver des compromis acceptables par tous. On l'a vu précédemment dans les années 30, bien entendu, mais également dans les années 80. Qui plus est, dans le cas présent, les politiques de soutien très importantes déployées par les États risquent d'attiser ces tensions, parce que leurs objectifs se trouveront souvent en opposition les unes aux autres, chacun cherchant à préserver à tout prix son appareil productif et ses parts de marché.

En particulier, ce contexte pourrait bien exacerber la rivalité stratégique entre la Chine et les États-Unis. L'accord bilatéral dit « de phase 1 » signé en janvier 2020 semble d'ores et déjà mal en point, dans la mesure où les objectifs d'importations chinoises de produits américains deviennent encore plus difficiles à atteindre que prévu. Cet accord n'apparaissait certes pas comme une solution cohérente et durable à leurs différends mais, dans des États-Unis où le débat public est déjà chauffé à blanc par la campagne électorale, la crise renforce la tentation de faire de l'opposition à la Chine la clé de voûte de la politique extérieure.

Dans une telle situation de tension, on a plus que jamais besoin d'une organisation des échanges fondée sur des règles, pour éviter des réponses désordonnées qui seraient contre-productives. Les accords de l'OMC doivent en particulier être réformés pour rendre plus opérantes les règles encadrant l'usage des subventions industrielles et pour redéfinir le traitement spécial et différencié concernant les pays en développement de façon à mieux tenir compte de leur hétérogénéité, les grands émergents – Chine en tête – ne pouvant plus bénéficier du même régime que des pays pauvres aux économies fragiles et peu compétitives. Malheureusement, il est particulièrement difficile de trouver un accord pour le faire, parce qu'il nécessiterait des concessions qui sont d'autant plus délicates à accepter : un accord multilatéral d'ampleur est probablement hors de portée dans ce contexte, en tout cas à court terme.

La priorité devrait être de parvenir à un accord politique de principe entre les grandes puissances commerciales sur une réponse coordonnée à la crise. Il pourrait se fonder sur le renforcement des principes de transparence et de délibération, pour maintenir la clarté et le dialogue, sur des principes communs pour adapter les règles commerciales aux impératifs sanitaires, et sur l'établissement de lignes rouges, comme l'évitement du recours aux restrictions aux exportations et la limitation du recours aux mesures protectionnistes. La difficulté sera de définir un ensemble qui soit cohérent et qui puisse être jugé favorable pour toutes les parties prenantes, notamment en évitant le désordre et en limitant l'incertitude.

L'approche multilatérale est la plus conforme à la fois aux valeurs de l'Union européenne mais aussi à ses intérêts, parce que l'UE n'a pas la cohésion politique d'un État et s'accommode beaucoup plus facilement du respect des règles que du rapport de force. Il reste que le temps où l'appel au respect des règles pouvait tenir lieu de ligne directrice semble révolu, l'Union doit aujourd'hui être plus pragmatique pour défendre ses intérêts face à une concurrence internationale de plus en plus intense, aux mesures unilatérales américaines et aux pratiques chinoises faussant la concurrence.

Cela passe notamment par l'utilisation plus active des instruments de défense commerciale pour lutter contre la concurrence déloyale (dumping, subventions industrielles préjudiciables), à savoir les droits antidumping, les mesures compensatoires aux subventions, ou les mesures de sauvegarde pour protéger une branche de production nationale des importations. Le mécanisme de filtrage des investissements directs étrangers (IDE) permet par ailleurs de surveiller les IDE dans les secteurs sensibles et ainsi de protéger les intérêts stratégiques de l'Union. Cela passe enfin par une exigence de réciprocité dans l'accès aux marchés publics, la Chine n'ayant pas pris les mêmes engagements que l'Union européenne à l'OMC concernant l'ouverture de ses marchés publics.

C'est un défi majeur pour l'Union européenne, et ces négociations extrêmement complexes doivent être menées dans un temps très court, largement cannibalisé par la crise du Covid. Le Royaume-Uni est un partenaire important pour l'UE, la priorité sera à la fois de préserver un accès large au marché britannique, mais également de s'assurer que la concurrence puisse avoir lieu dans un cadre équitable, qu'il s'agisse de normes sanitaires et sociales, de subventions ou de politique de concurrence.

Les risques du Brexit sont asymétriques, parce que le poids de l'UE dans les échanges du Royaume-Uni est beaucoup plus important que celui du Royaume-Uni dans les échanges de l'UE. Mais un enjeu important est effectivement la préservation de conditions d'échanges permettant la pérennité des chaînes de valeur, ces organisations industrielles s'appuyant sur des échanges multiples et incessants de pièces et composants. C'est particulièrement central pour des secteurs comme l'aéronautique ou l'automobile. L'optimisation très poussée de ces organisations industrielles les rend sensibles à des changements de condition même lorsqu'ils peuvent paraître limités.

Les préoccupations sur les fragilités inhérentes aux chaînes mondiales de valeur dépassent d'ailleurs le seul cadre du Brexit, la crise du coronavirus ayant montré comment des perturbations de production en Chine, par exemple, peuvent se répercuter sur la disponibilité de pièces et composants à l'autre bout de la planète. Cette interdépendance n'est pas nouvelle ni inconnue, mais la crise a jeté une lumière crue sur le degré de dépendance qu'elle implique. La réalisation de la dépendance aux fournisseurs chinois de principes actifs pour fabriquer des médicaments indispensables a en particulier fait prendre conscience de la perte d'autonomie que cela implique, dans un domaine stratégique. Ce constat devrait amener à reconsidérer certains des choix qui ont été faits en la matière. Pour les entreprises privées, cela pose une question de capacité de réponse à des situations de crise et d'exposition aux tensions internationales. Pour les États, c'est l'autonomie stratégique qui est en jeu, c'est-à-dire leur maîtrise des moyens d'assurer leurs missions régaliennes.

Propos recueillis par Anne Châteauneuf-Malclès pour SES-ENS.

Pour aller plus loin

Précédentes interviews de Sébastien Jean sur SES-ENS : Quelques questions à Sébastien Jean au sujet de la "démondialisation" (03/10/2017) ; Les évolutions du commerce international (17/03/2017) ; L'élection de Donald Trump va-t-elle bouleverser le commerce international américain ? (14/11/2016) ; Quelques questions à Sébastien Jean sur l'histoire des mondialisations commerciales (19/09/2016).

Les billets du Blog du CEPII sur les thèmes : Protectionnisme ; Brexit ; Commerce & Mondialisation.

Podcasts de l'émission « Entendez-vous l'éco » animée par Tiphaine de Rocquigny sur France Culture à réécouter :

• Make OMC great again ? (Blog du CEPII, 17 juin 2019). Le 12 avril 2019, Sébastien Jean, Elvire Fabry et Emmanuelle Butaud-Stubbs étaient invités pour évoquer les failles de l'OMC et les possibilités de réforme.

• Une politique commerciale à réinventer ? (Blog du CEPII, 13 mai 2019). Le 12 mars 2019 Cecilia Bellora était invitée à débattre avec Léo Charles et Mathilde Dupré de la politique commerciale de l'Union européenne.

• L'économie en réanimation : Le lent réveil du commerce mondial (Blog du CEPII, 8 juin 2020). La crise du coronavirus a dangereusement ralenti la marche du commerce international. Dans ces conditions instables, comment envisager une reprise mondiale qui prendrait en compte les enjeux post-covid ? Invités : Sébastien Jean et Jean-Marc Siroën, le 8 juin 2020.

Mehdi Abbas, Réformer l'OMC pour sortir de la crise du multilatéralisme et Comment refonder l'OMC pour sortir de la crise du commerce international ? The Conversation (3/09/2018 et 14/06/2018).

El Mouhoub Mouhoud, Après le choc : relocalisations dans l'industrie, délocalisations dans les services. The Conversation, 6 avril 2020.