"Grenelle de l'environnement" : vers une nouvelle fiscalité écologique ?

Ce chapitre est inspiré de la Lettre de l'OFCE, n°291, 23 octobre 2007. 

Le «Grenelle de l'environnement», et c'est tant mieux, a fait naître beaucoup d'espoirs. L'ampleur des thèmes abordés par les groupes de travail, la méthode inédite de concertation après expression et évaluation des désaccords, et surtout la qualité des contributions rendues publiques, ont fait du «Grenelle» le moment où la France a tenté avec le plus de détermination politique et de méthode démocratique de projeter son économie dans l'ère du développement durable. Mais ces larges promesses seront-elles tenues ? Ou, au contraire, les «grandes espérances vertes» seront-elles déçues ?

De tous les dossiers négociés pied à pied entre les différents partenaires du «Grenelle», celui de la réforme de la fiscalité écologique a fait figure, à juste titre, de symbole. Même si le succès du «Grenelle» ne peut se résumer à elle, pas plus que l'ensemble des propositions fiscales [1], l'introduction (ou non) d'une «taxe carbone» en France constitue pour nombre d'associations le véritable test de l'ambition écologique du gouvernement [2].

Il y a au moins quatre raisons à cela :

- derrière une performance d'ensemble flatteuse en matière de changement climatique, la France développe au fil des ans une pollution structurelle liée aux énergies fossiles dans le secteur des transports et du logement ;

- l'arme de la fiscalité écologique généralisée est une des plus efficaces dans l'arsenal des instruments économiques favorables à l'environnement ;

- la France a accumulé en matière de fiscalité écologique un retard préoccupant sur ses voisins et concurrents qu'il importe à présent de combler ;

- enfin, une réforme en profondeur de la fiscalité écologique française viendrait s'articuler efficacement aux autres instruments utilisés au plan européen.

Une performance flatteuse mais trompeuse

Près d'une décennie après la signature du protocole de Kyoto en 1997, dont les objectifs apparaissent rétrospectivement trop modestes, le constat global en matière de changement climatique établi par le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) est objectivement alarmant [3]. Dans ce contexte, la France fait, comme l'Union européenne, bonne figure. Non seulement le pays a tenu ses engagements, mais il est même parvenu à aller au-delà, réduisant de 1,9% ses émissions de gaz à effet de serre (GES) en 2005 par rapport à leur niveau de référence de 1990. Cette bonne performance ne peut être comprise sans référence à la singularité du bilan énergétique français, dominé par un parc électronucléaire dont l'impact en termes de GES est nul. Grâce à ce choix historique et aux importants investissements qu'il a supposés, les émissions françaises issues de l'énergie ne représentaient, en 2005, que 5,4% des émissions européennes en la matière, contre 30,5% à l'Allemagne, 17,6% au Royaume-Uni et 13,5% à l'Italie.

Mais cet avantage comparatif de l'économie française doit être préservé. Or, à y regarder de plus près, la performance nationale est légèrement moins bonne que la moyenne de l'UE 15 (qui a réduit de 2% ses émissions de GES de 1990 à 2005). Dans la période la plus récente, la France fait même moins bien que ses partenaires les plus avancés économiquement, avec une réduction de 0,5% de 2004 à 2005, contre 0,8% pour l'UE 15. Surtout, il apparaît que le pays a trop peu fait d'efforts dans les secteurs clés du changement climatique, contrairement à ses grands voisins. Ainsi, selon l'Agence européenne de l'environnement, l'Allemagne et le Royaume-Uni sont parvenus à réduire leurs émissions de GES du fait, respectivement, d'une efficacité énergétique accrue dans l'électricité et le chauffage, et de l'abandon progressif du pétrole et du charbon au profit de l'électricité et du gaz. Si la part de la France dans les émissions de GES de l'UE 15 est demeurée inchangée à 13% en 1990 comme en 2005, celle de l'Allemagne est ainsi passée de 28% à 23% sur la même période.

Le problème français se concentre essentiellement sur le logement et les transports, avec dans ce dernier cas une progression inquiétante des émissions de GES liées au transport routier (+ 18% de 1990 à 2005) et plus encore au transport routier diesel (+ 82% sur la même période). Bien que favorable à la lutte contre l'effet de serre, le choix français du nucléaire ne doit donc pas être un trompe l'œil, masquant des évolutions préoccupantes en matière de transport, de logement, d'industrie, voire de traitement des déchets et d'agriculture, que la réflexion ouverte par le «Grenelle de l'environnement» doit permettre de contrecarrer.

De l'efficacité environnementale de la fiscalité

Puisque le diagnostic scientifique du changement climatique ne fait plus guère débat, la question décisive est désormais celle des moyens et, dans ce domaine, les choix sont de nature politique. Mais la théorie économique permet d'en éclairer les termes. Les émissions de GES étant des sous-produits dits « atals» des activités humaines ayant une dimension économique, il convient de rappeler que deux sources d'inefficience des choix privés décentralisés peuvent affecter le fonctionnement d'une économie de marché : la première tient à l'imparfaite information des agents économiques sur les conséquences indésirables de leurs actions ; la seconde, qui résulte en partie de la première, a trait à la défaillance du système de prix à refléter spontanément les coûts pour la société ou dans le cas d'espèce, l'humanité tout entière des activités privées néfastes. Améliorer l'information de tous les intervenants sur la nature et l'origine des émissions polluantes, sur leurs conséquences en termes de changement climatique, sur les différences existantes en la matière entre les différentes sources d'énergie, entre les différentes techniques de production, entre les divers types de produits de consommation, etc., apparaît dès lors comme un axe d'action primordial pour les politiques publiques de lutte contre le changement climatique. C'est donc avec raison que l'une des mesures-phares retenues par le gouvernement à l'issue des phases préparatoires du «Grenelle» concerne l'information des consommateurs par l'«étiquetage-carbone». Mais informer les consommateurs, leur faire prendre conscience de leur responsabilité individuelle dans des processus globaux aux conséquences négatives pour eux-mêmes et pour autrui ne saurait suffire.

L'hypothèse de rationalité économique implique que les consommateurs, de même que les producteurs, seront sensibles au coût privé des choix qu'ils font, de sorte que les prix apparaissent comme des signaux efficaces, dans une économie de marché, pour guider les décisions décentralisées des agents économiques.

Les pouvoirs publics peuvent certes recourir en ce domaine, comme ils le font dans d'autres, à des interdictions ou à des normes administratives limitant autoritairement les émissions de GES. Toutefois, une telle démarche, très utilisée dans certains secteurs tels que les émissions polluantes des véhicules automobiles, dont les normes sont fixées au niveau européen, ou les rejets de nitrate dans les eaux potables , présente l'inconvénient, du point de vue économique, de l'uniformité imposée. Or la réduction des quantités de rejets polluants est, à l'évidence, plus ou moins coûteuse selon les cas techniques utilisées et procédés de fabrication, environnement immédiat, etc. Dès lors, on montre aisément qu'il est presque toujours préférable au sens de plus efficace, ou encore de moins coûteux de recourir à des mécanismes décentralisés fondés sur des prix, à chaque fois que cela apparaît possible et que l'information des acheteurs est suffisante.

L'utilisation, par les pouvoirs publics, des mécanismes de marché pour inciter les agents privés consommateurs et producteurs à prendre en compte les «coûts sociaux» de leurs choix peut prendre deux formes, l'une et l'autre envisageables dans le domaine de la lutte contre les émissions polluantes.

La première, initialement proposée par Ronald Coase, consiste à modifier les droits de propriété privée pour y intégrer les sources des émissions polluantes : il s'agit alors, par exemple, comme on l'a fait en Europe depuis 2005, de créer des «permis d'émission», attribués selon une certaine procédure, aux agents à l'origine des effets que l'on cherche à combattre, et d'autoriser les échanges de ces permis sur un marché des «droits à polluer» [4].

La seconde modalité de recours aux mécanismes de marché s'inscrit dans la tradition «pigouvienne» [5] : il s'agit alors d'utiliser les instruments fiscaux, taxes et, éventuellement, subventions (ou suppression de subventions), pour agir directement sur les prix relatifs des biens et les coûts relatifs des différents modes de production, de manière à modifier ainsi les incitations auxquelles sont soumis les agents privés dans leurs choix décentralisés. Bien sûr, le recours à la fiscalité écologique souffre lui aussi de quelques faiblesses, notamment parce qu'on connaît mal l'ampleur des réactions des producteurs et consommateurs aux augmentations de prix ou de coûts la valeur des élasticités et que les taxes sont susceptibles d'avoir des effets sur la compétitivité externe des producteurs nationaux (cf. infra) et sur le pouvoir d'achat des consommateurs. Mais des compensations sont toujours possibles.

Fiscalité écologique : un paysage gelé

Alors que la France fut un pays pionnier dans la fiscalité écologique (instituant dès 1964 les redevances sur l'eau, puis en 1985 une taxe sur la pollution atmosphérique), elle a accumulé un retard substantiel sur ses principaux partenaires en matière de fiscalité écologique au cours de la dernière décennie.
La situation française est, en l'état actuel, paradoxale. La fiscalité environnementale est davantage fiscale qu'environnementale : ses éléments dominants visent à procurer des ressources budgétaires à l'État mais pas à protéger l'environnement. Dans le même temps,la fiscalité, dont la vocation première est l'écologie, est faible. D'un côté, une fiscalité à vocation écologique accessoire, de l'autre, une fiscalité énergétique à vocation budgétaire.

Le dernier relevé d'Eurostat classe la France en 2005 au 19e rang sur 27 dans l'UE en matière de poids de la fiscalité environnementale dans le PIB, et 25e sur 27 en matière de poids de cette même fiscalité dans les recettes fiscales totales, en baisse respectivement d'environ 15% et 20% depuis 1999 (mais parfaitement stable depuis 2001). Cette comparaison n'est pas sans limite : c'est en partie du fait du choix du nucléaire que la France est si mal classée. Si on retient la typologie d'Eurostat, on constate ainsi que la France taxe peu l'énergie par rapport à ses voisins : utilisant peu le charbon et beaucoup le nucléaire, elle taxe donc peu sa production d'énergie. Elle se classe 21e sur les 27 en ce qui concerne le poids des taxes sur l'énergie dans le PIB en 2005 (1,6%), et accuse un retard de l'ordre de 10 points sur la part de l'énergie dans le total de la fiscalité environnementale avec l'Allemagne, le Royaume-Uni et l'Italie (80% en moyenne contre moins de 70% pour la France). Mais un paradoxe français se fait ici jour : alors que l'énergie accapare près de 58% de la fiscalité environnementale et la seule TIPP (taxe intérieure sur les produits pétroliers) 51%, le différentiel de taxation des carburants en fait un instrument défavorable à l'environnement.

La réforme envisagée en 1999-2000 n'a en effet pas porté ses fruits : la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), présentée comme la taxe environnementale par excellence, pèse très faiblement dans le système fiscal, de l'ordre de 1% du total. Certes, en 2001, le gouvernement a voulu transformer la TGAP en taxe sur l'énergie, mais son projet a été rejeté par le Conseil constitutionnel. Du coup, la France est aujourd'hui en retard sur ses voisins européens. L'Allemagne a introduit en 1999 une taxation sur la plupart des consommations d'énergie (électricité, gaz, carburants et fioul). Le Royaume-Uni a institué une «taxe sur les changements climatiques» depuis avril 2001, qui vise l'électricité, le charbon et le gaz. L'Italie a lancé, en 1999 également, une fiscalité écologique sur l'énergie touchant les carburants, le gaz et le fioul. Enfin, les données de l'OCDE montrent que, sur la période 1995-2004, le taux de taxation implicite réel sur l'énergie (recettes fiscales sur l'énergie divisées par la consommation finale d'énergie) est passé de 169 à 200 en Allemagne, de 143 à 206 au Royaume-Uni, mais de 170 à 134 en France.

Vers une subsidiarité écologique

La réforme de la fiscalité écologique française sera d'autant plus efficace qu'elle viendra s'articuler à d'autres instruments de manière cohérente dans un système public d'incitations intégré au plan européen.

La meilleure stratégie consisterait, pour la France, à introduire dans son arsenal fiscal une taxe générale sur le carbone, qui pourrait concerner dans un premier temps les seules énergies fossiles et à promouvoir dans le même temps, au niveau européen, une extension résolue du mécanisme des droits à émissions à d'autres secteurs que l'industrie lourde en particulier les transports et l'agriculture , de même qu'une allocation aux enchères des permis d'émission. Parce que les effets économiques de la taxation et de marchés d'émissions dont les permis sont mis aux enchères sont très proches, c'est la complémentarité entre ces instruments qu'il faut rechercher.

La Commission européenne semble d'ailleurs s'être convertie au principe de tarification des dotations initiales de permis à émettre sur le marché européen du carbone, aujourd'hui distribuées gratuitement alors qu'elles pourraient être vendues aux enchères, comme le sont les licences de production dans certains secteurs (télécommunications, par exemple). Cela favoriserait l'émergence de prix plus conformes aux évolutions de la demande, notamment celles qui résultent des progrès techniques permettant de réduire les rejets, et procurerait à l'État ou au budget européen [6] des ressources bienvenues.

Il faut avant tout viser l'articulation d'une nouvelle fiscalité environnementale nationale, d'une réforme du système européen d'échange de quotas d'émissions et d'un éventuel «tarif environnemental extérieur». Cette stratégie d'alourdissement résolu de la fiscalité écologique sur l'énergie et d'extension d'un marché réformé d'échange de «permis d'émission» à de nouveaux secteurs industriels et à l'agriculture permettrait d'augmenter sensiblement le «prix du carbone» pour l'amener progressivement vers son coût social. Elle soulève, bien sûr, de nombreuses oppositions de la part des principaux utilisateurs d'énergie et des objections dont certaines ne sont pas infondées, mais pas irrémédiables non plus.

La première objection à une extension de la fiscalité environnementale concerne le pouvoir d'achat et les prix, déjà élevés et rapidement croissants, de l'énergie : le marché du pétrole ne crée-t-il pas en raison de son dynamisme une taxe carbone de fait ? C'est oublier que les prix déterminés sur les marchés de l'énergie répondent aux phénomènes structurels de développement et aux événements géopolitiques, pas aux exigences environnementales : les prix n'ont aucune raison de refléter les externalités négatives. La défaillance des marchés demeure donc, et avec elle la nécessité d'intervention sur le système de prix.

Mais, objectera-t-on ensuite, cette hausse de la fiscalité écologique se traduira par une hausse de la pression fiscale globale. Il n'en va pas nécessairement ainsi, dans la mesure où les recettes nouvelles peuvent être utilisées pour réduire d'autres prélèvements, dont le caractère économiquement peu efficace ne fait aujourd'hui plus débat, comme ceux qui pèsent sur le coût du travail. Cette «compensation» est envisagée par le Gouvernement.

Il est vrai, enfin, que si certaines extensions de la taxation écologique, notamment sur les produits de consommation, peuvent être conçues et mises en œuvre dans un seul pays sans affecter sensiblement sa compétitivité, il n'en va pas de même pour les autres. Ainsi, l'extension des mécanismes de permis négociables à des secteurs tels que les transports routiers ou l'agriculture, par exemple, de même que leur allocation aux enchères, ne peuvent se concevoir que dans un cadre européen. Nos partenaires y sont d'ailleurs, pour beaucoup, favorables. Ces dispositifs pourraient être accompagnés de prélèvements compensatoires sur les importations européennes en provenance des pays qui choisissent de ne pas s'engager dans la lutte contre le changement climatique. Ce prélèvement extérieur, dont la mise en œuvre nécessite un large débat, ne peut, lui aussi, qu'être européen.

Notes

[1] Qui inclut une éco-redevance sur les poids-lourds ou encore l'annualisation de la partie malus du bonus-malus sur les voitures particulières.

[2] À l'heure où ces lignes sont écrites, le premier projet de loi issu des travaux du «Grenelle» se contente d'évoquer pour la fin 2008 la mise à l'étude d'une «contribution énergie-climat intégralement compensée», sans plus de précision.

[3] Voir le site Internet du GIEC : http://www.ipcc.ch/

[4] Sur les évolutions de ce marché et l'analyse des facteurs qui les ont influencées, voir notamment les travaux de la mission «Climat» de la Caisse des dépôts et consignations.

[5] Du nom de l'économiste britannique Arthur Pigou qui, dans les années 1920, a, le premier, analysé les défaillances de marché présentes lorsqu'il existe des externalités et proposé d'utiliser la fiscalité et les subventions pour obtenir des altérations délibérées du système de prix relatifs rapprochant les «coûts privés» des «coûts sociaux».

[6] Pour une proposition de réforme de la politique environnementale européenne, voir Fitoussi J.-P., Laurent É. et Le Cacheux J., «La stratégie environnementale de l'Union européenne», Document de travail OFCE, n°2007-24, septembre 2007.

Bibliographie et sites internet

COASE R., «The problem of social cost», Journal of Law and Economics, vol.3, n°1, 1960, p.1-44.

PIGOU A. C., The Economics of Welfare, Macmillan, Londres, 1920.

Site du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC, documents en anglais).

Site de la Commission Européenne sur le changement climatique (documents en anglais).

Site du Grenelle de l'environnement.

Les publications du groupe de recherche mission climat de la Caisse des dépôts et consignations.

Bibliographie complémentaire

Éloi Laurent et Jacques Le Cacheux 2007 "Grenelle de l'environnement» : peut-on se passer d'une nouvelle fiscalité écologique ?", La lettre de l'OFCE, n° 291, 23 octobre 2007.

Éloi Laurent, Jacques Le Cacheux, Jean Paul Fitoussi «La stratégie environnementale de l'Union européenne», Document de travail OFCE, n°2007-24, septembre 2007.

Agence européenne pour l'environnement (site internet).

Le Rapport du Groupe de Travail Facteur 4 (groupe de travail sur la " division par quatre des émissions de gaz à effet de serre de la France à l'horizon 2050 " mis en place en 2005 par la Ministre de l'Ecologie et du développement durable et le Ministre délégué à l'Industrie).

CITEPA Centre Interprofessionnel Technique d'Etude de la Pollution Atmosphérique.

Site d'Al Gore, prix Nobel de la Paix.