Perspectives de la dette publique française

Ce chapitre s'inspire d'un article paru dans la Lettre de l'OFCE, n°197, 13 juillet 2000.

Le retour de la croissance en France a donné lieu à une amélioration des finances publiques qui a généré ce que l'on a maladroitement nommé une "cagnotte fiscale". Conformément à l'esprit et aux principes du Pacte de stabilité et de croissance, une partie de cette "cagnotte" a été affectée à la réduction de la dette publique française. En prolongeant les tendances et les expériences récentes, et à partir d'hypothèses, bien sûr toujours contestables, on peut pronostiquer une baisse sensible de la dette publique au cours des vingt prochaines années. Aux questions déjà anciennes concernant les plafonds d'endettement public se sont donc substituées celles concernant son niveau plancher.

Au début des années 1990, en extrapolant la croissance très faible, les évolutions de dépenses publiques et le niveau élevé des taux d'intérêt réels, l'explosion de la dette publique semblait imminente.

Sous certaines hypothèses de croissance et de politique budgétaire...

Les bons résultats macroéconomiques de l'économie française depuis 1997 nous ont incités à réaliser un exercice de simulation comptable de l'évolution de la dette publique. Le chiffrage s'appuie sur les hypothèses du programme pluriannuel de finances publiques à l'horizon 2003, remis à la Commission européenne par le gouvernement au début de l'année 2000.

La dynamique de la dette publique

La dette publique s'accroît avec les charges d'intérêt (le taux d'intérêt apparent sur la dette, multiplié par le stock de dette accumulée l'année précédente) et avec le déficit public primaire. Ce dernier est la différence entre les dépenses hors charges d'intérêt et les recettes fiscales. Si les déficits primaires sont pour l'essentiel de la seule responsabilité des gouvernements, il n'en va pas de même de la dette publique. Celle-ci dépend en effet aussi du niveau des taux d'intérêt, qui dépend - plus ou moins largement - de la politique monétaire, donc de la banque centrale.

L'accumulation de dette publique prend plus de sens économique lorsqu'elle est rapportée au PIB. Dans ce cas, les charges d'intérêt doivent être nettes du taux de croissance du PIB. À solde primaire constant, si l'écart entre le taux de croissance du PIB et le taux d'intérêt est positif et augmente, la dette rapportée au PIB se réduit automatiquement.

Pour stabiliser sa dette, un État doit dégager un surplus budgétaire primaire, d'autant plus fort que son stock de dette est important ou que le taux d'intérêt est élevé par rapport au taux de croissance du PIB.

Nous avons retenu l'hypothèse haute de croissance économique de 3% entre 2001 et 2003. Au-delà, le nombre encore très élevé de chômeurs nous a incités à supposer une croissance supérieure au rythme potentiel (défini comme la somme de la croissance de la productivité et de celle de la population active). À mesure que le chômage se réduit, la croissance est supposée ralentir progressivement et tendre vers son rythme potentiel. À partir du milieu des années 2010, la diminution de la population active potentielle pèse sur l'activité. L'économie serait à partir de 2015 dans une situation de plein emploi (taux de chômage de 5%).

Nous analysons les dépenses publiques en trois composantes: les retraites, dont l'augmentation à venir est liée au vieillissement de la population, les dépenses de santé qui connaissent des rythmes de croissance en partie liés aux évolutions démographiques et les autres dépenses publiques (tableau X.1).

À partir de 2006, les dépenses de retraites augmenteront fortement du fait de la fin d'activité des générations du baby boom. En moyenne, les prestations retraites pourraient augmenter de 3,2% l'an en volume de 2000 à 2020 pour atteindre un niveau d'environ 14,5% du PIB en 2020, en supposant que la désindexation actuelle soit prolongée. Un changement du mode d'indexation des retraites pourrait en augmenter le poids dans le PIB en 2020. Nous avons supposé que les cotisations retraites équilibrent en permanence le système, quelles que soient les réformes concernant les prestations: c'est la logique de la répartition. Aussi, l'évolution des dépenses de retraites n'aurait-elle pas d'influence sur la dynamique de la dette, mais seulement sur le taux de prélèvements obligatoires.

TABLEAU X.1.- HYPOTHÈSES DE FINANCES PUBLIQUES

Les dépenses de santé croîtraient de 2% l'an en moyenne en volume, compte tenu de l'augmentation de la population et de son vieillissement. Les autres dépenses augmenteraient de 1,5% l'an, alors qu'elles ont augmenté de 2,3% l'an de 1992 à 1998.

Au total, notre hypothèse de croissance de dépenses est supérieure à celle du programme pluriannuel, qui prévoit une augmentation de 1,3% l'an en volume entre 2000 et 2003, mais elle reste modérée. La politique budgétaire demeurerait donc rigoureuse.

Enfin, l'évolution des prélèvements obligatoires serait dictée par un objectif de régulation. Si la croissance de la demande privée était vigoureuse, les ménages pourraient épargner moins du fait de l'amélioration de la situation du marché du travail, et les entreprises pourraient investir davantage, par exemple dans les nouvelles technologies. Une profitabilité des entreprises supérieure au taux d'intérêt les inciterait à s'endetter, tandis que les ménages voudraient détenir des actions plutôt que des obligations. L'activité serait soutenue et les rentrées fiscales abondantes: l'État pourrait diminuer le taux de prélèvements obligatoires en maintenant un solde public nul. La dette publique serait peu demandée (car les taux d'intérêt seraient bas par rapport à la profitabilité des entreprises) et peu offerte (en raison des fortes rentrées fiscales). Cette situation serait similaire à celle que l'on envisage aujourd'hui pour les États-Unis (cf. Baudchon et alii, 2000).

Notre hypothèse sur les prélèvements correspond à ce scénario. Une croissance auto-entretenue, supérieure au rythme de la croissance potentielle, permet une baisse du chômage et amène une aisance fiscale. Hors financement des dépenses de retraites, les prélèvements obligatoires baisseraient de 2 points en 20 ans. En intégrant le financement des retraites, dont nous supposons le régime équilibré, le taux de prélèvements obligatoires décroîtrait jusqu'en 2010 puis augmenterait pour atteindre en 2020 un niveau proche de celui d'aujourd'hui (tableau X.2).

TABLEAU X.2. -PRINCIPAUX RÉSULTATS

Sources: Comptes nationaux, base 1995; calculs des auteurs.

... la dette publique pourrait s'annuler en 2020

Compte tenu de l'écart entre le taux de croissance des recettes (2,4% par an) et des dépenses primaires (2,1% par an), le solde primaire s'améliorerait nettement et serait excédentaire de 4,3% du PIB en 2020. La dette publique pourrait alors s'annuler à l'horizon de 2020 du fait des excédents accumulés pendant plusieurs années (graphique X.1).

Les limites d'un tel exercice tiennent au fait qu'il extrapole sur 20 ans le rebond des trois dernières années. L'économie française connaîtra-t-elle une croissance "à l'américaine", ou sera-t-elle bridée par des blocages structurels?

Les extrapolations sont donc fragiles. En faisant varier différents paramètres (croissance, taux d'intérêt, dépenses publiques ou prélèvements obligatoires), le rythme de réduction de la dette varie très fortement. Néanmoins, dans tous les cas de figure, le retour de la croissance, allié à une certaine rigueur budgétaire, permettrait une décrue significative de la dette publique.

GRAPHIQUE X.1. - ÉVOLUTION DES SOLDES PUBLICS

En % du PIB

Source: Calculs des auteurs.

Si le taux de croissance était plus bas de 0,5 point à partir de 2005 (par rapport au scénario central), toutes choses égales par ailleurs, le ratio de dette publique sur PIB serait de 29% en 2020.

Si le taux réel apparent des intérêts payés sur la dette publique restait de 5% au lieu de décroître à 3%, la dette se réduirait moins rapidement et atteindrait 11 points de PIB en 2020, toutes choses égales par ailleurs. La dette serait encore supérieure si l'on tenait compte du fait que des taux d'intérêt plus élevés induisent une croissance plus faible.

Les choix de politique budgétaire et fiscale peuvent également être discutés. Dans notre scénario, le solde primaire augmente régulièrement et dépasse 4% du PIB après 2010. Un tel excédent serait le symétrique des déficits massifs des années 1990 et correspondrait à une impulsion budgétaire négative chaque année (- 0,2% du PIB par an de 2000 à 2010). Ceci n'est concevable que si les dépenses privées sont suffisamment dynamiques.

L'amélioration de la situation des finances publiques pourrait aussi susciter une atténuation de la rigueur budgétaire. Après 2004, où l'équilibre budgétaire serait atteint, les dépenses publiques pourraient croître plus rapidement. Une augmentation de 2% par an des dépenses primaires (hors retraites) au lieu de 1,7% dans notre scénario, réduirait l'excédent à 1,8% du PIB en 2020, ce qui conduirait à une dette publique de 15% du PIB.

Avec une réduction plus franche des prélèvements obligatoires, de façon à atteindre 42% du PIB en 2020 (soit une baisse, hors cotisations retraites, de 0,3 point par an), la dette serait stabilisée à 26% du PIB.

Faut-il annuler la dette publique ?

Certains économistes considèrent que la dette publique constitue un impôt différé sans conséquence macroéconomique: elle n'a donc ni utilité ni inconvénient. L'annuler ne pose pas de problème. L'argument d'équivalence entre impôt et emprunt ne tient cependant pas s'il existe des ménages qui ne peuvent pas emprunter à partir de leurs revenus présents. Pour ces agents, une baisse des impôts financée par emprunt est synonyme d'accroissement de la consommation, donc du bien-être. Sans dette publique, l'État ne pourrait plus jouer le rôle d'"emprunteur intermédiaire", et les ménages perdraient l'opportunité de consommer plus que leurs revenus, c'est-à-dire la possibilité de lisser leur consommation sur leur cycle de vie.

Il existe d'autres raisons pour lesquelles une dette publique positive a des effets favorables sur l'économie. D'une part, même si les agents privés ont conscience que la dette est un impôt différé, ils n'ont pas le même horizon temporel que l'État: leur préférence pour le présent peut être plus forte, ce qui les amène à ne pas juger équivalentes une baisse d'impôts présente et une hausse future. Ainsi, l'endettement public permet un accroissement de la consommation des ménages et a donc un effet macroéconomique favorable en phase de ralentissement de l'activité macroéconomique.

D'autre part, les titres de dette publique peuvent servir de référence pour les opérateurs de marché: c'est un titre au rendement défini et au risque le plus bas. D'autres agents peuvent jouer le rôle d'emprunteur de référence, mais les États apportent une garantie supplémentaire pour des institutions ayant besoin d'accumuler des titres à long terme (assurances, fonds de pension).

Si la reprise se confirme, la politique budgétaire retrouvera des marges de manœuvre importantes. Elle devra choisir entre une baisse rapide des prélèvements obligatoires - qui aurait le mérite d'impulser la croissance par des effets d'offre comme de demande- et une baisse rapide de la dette publique - qui pourrait se justifier en prévision des décennies 2030-2040 qui verront les charges de retraite et de santé poursuivre leur progression dans un contexte de croissance ralentie par la diminution de la population active. En tout état de cause, il ne faut pas négliger les dépenses publiques en biens d'investissement et dans des secteurs ayant des externalités positives, comme les dépenses pour la cohésion sociale, la formation du capital humain, et les investissements dans le domaine de l'environnement.

Bibliographie

BAUDCHON H. et alii, "La politique budgétaire américaine sous la présidence Clinton: un rêve de cigale", Revue de l'OFCE, n°75, octobre 2000.

ELMENDORF D.W. et MANKIW N.G., "Government Debt", dans TAYLOR J.B. et WOODFORD M. (eds.), Handbook of Macroeconomics, volume IC, chap. 25, North Holland, 1999.

LLAU P., Équilibre budgétaire et déficits publics en Europe, coll. Poche, "Finances Publiques", Economica, 2000.