L'action publique face à la crise environnementale mondiale

Amandine Orsini est professeure en science politique à l'Université Saint-Louis – Bruxelles, où elle dispense des enseignements sur les relations internationales, les organisations internationales et l'action publique. Ses recherches, menées au Centre de recherche en science politique (CReSPo), portent principalement sur la gouvernance et les négociations internationales dans le domaine de l'environnement, avec une attention particulière portée aux relations entre les institutions internationales et les acteurs non étatiques (entreprises, lobbies environnementaux). Elle est l'auteure, avec Jean-Frédéric Morin, du manuel Politique Internationale de l'Environnement (Presses de Sciences Po, 2015), dont l'édition anglaise mise à jour, Global Environmental Politics. Understanding the Governance of the Earth, a été publiée en mars 2020 (Oxford University Press, voir la présentation sur BePolitix). Elle a également co-dirigé deux ouvrages à paraître chez Routledge en 2020, EU Environmental Governance. Current and Future Challenges, avec Elena Kavvatha et Essential Concepts of Global Environmental Governance (2e édition, avec Jean-Frédéric Morin).

Introduction

Ces deux dernières décennies, l'action publique en matière d'environnement montre un dynamisme particulièrement intense. Le Pacte vert européen de décembre 2019 – véritable feuille de route européenne en matière d'environnement –, l'Accord de Paris de 2015 – accord international sur les changements climatiques –, la Convention citoyenne pour le climat d'octobre 2019 – initiative française pour l'action climatique –, sont autant d'exemples illustrant ce dynamisme. Ils montrent également que l'action publique pour l'environnement se décline à différentes échelles (locale, nationale, européenne, internationale) avec la particularité que les échelons locaux sont fortement influencés par les dynamiques globales. Pourquoi l'action publique pour l'environnement est-elle nécessaire ? Quels sont les ressorts de cette action publique au niveau national ? Au niveau international ? Comment évaluer et contrôler l'action publique ?

Pourquoi l'action publique ?

L'ampleur de la crise environnementale

L'action publique dans le domaine de l'environnement se justifie avant tout par l'ampleur de la crise environnementale attestée par de nombreuses données scientifiques. Alors qu'initialement la science pouvait éventuellement être jugée parcellaire, la présence d'instances internationales de haut niveau à l'interface entre science et politique (Encadré 1) la rend aujourd'hui incontestable.

Les données actuelles sont alarmantes. Le GIEC indique ainsi que la température du globe a déjà augmenté de 1 degré Celsius alors qu'au-delà d'1,5 degré les études scientifiques montrent que les conséquences climatiques seront dommageables pour l'homme et pour la planète. En matière de biodiversité, les scientifiques pointent une sixième vague d'extinction des espèces : l'IPBES estime en 2019 que 25 % des espèces naturelles sont menacées d'extinction. La Figure 1 présente d'autres indicateurs de la dégradation environnementale comme la diminution du couvert forestier, des stocks de poissons, ou l'augmentation des déchets plastiques.

Figure 1. Dégradation environnementale : tendances globales

Source : Morin et al. (2020).

Au-delà de ces chiffres, ce sont surtout les dynamiques de la dégradation environnementale qui posent problème. Plus qu'une simple augmentation des températures, les changements climatiques se traduisent avant tout par des évènements climatiques extrêmes (fortes chaleurs et sécheresses intenses, ouragans, inondations, etc.) dont l'évolution suit une courbe exponentielle (particulièrement pernicieuse, comme dans la pandémie actuelle). Depuis 2010, le Programme des Nations unies pour l'environnement – l'institution internationale chargée des questions d'environnement – a mis en évidence l'existence de points de basculement, à savoir des seuils à partir desquels il ne sera plus possible de revenir en arrière.

Autre certitude : la dégradation environnementale est liée à l'activité humaine. La tendance du réchauffement climatique suit celle de l'augmentation des émissions de gaz à effet de serre (Figure 1) ; la disparition des espèces maritimes suit l'évolution de la surpêche. Dans ces conditions, l'action par l'homme pour tenter de réparer ces dommages causés à l'environnement et rééquilibrer ses relations à la nature est nécessaire.

Des solutions collectives

L'action publique se justifie également lorsque l'on observe les moteurs de la dégradation environnementale. Ceux-ci relèvent surtout de l'utilisation de l'environnement selon le scénario dit de « la tragédie des communaux » développé par l'écologue Garrett Hardin en 1968 (Hardin, 1968). Cette tragédie est une métaphore qui consiste à imaginer une pâture auprès de laquelle plusieurs berger·ère·s ont décidé de venir faire paître leurs troupeaux. Si tous viennent tous les jours, avec des troupeaux de plus en plus importants en nombre, la pâture se transformera rapidement en champ de boue inutilisable.

La plupart des biens environnementaux sont des biens similaires à cette pâture, que l'on appelle biens communs, à savoir qu'ils sont en accès libre donc non excluables (ils sont transnationaux, puisqu'ils ne connaissent pas de frontières), mais rivaux, dans la mesure où leur utilisation par l'un·e réduit les possibilités d'utilisation par l'autre. Les ressources halieutiques, l'atmosphère, l'orbite terrestre en sont. De la même façon que pour sortir de la « tragédie des communaux » il faudra que les berger·ère·s mettent en place des règles communes, les problèmes environnementaux révèlent le besoin d'une action collective. Cette action peut à la fois tenter de réglementer l'accès à la ressource (par exemple des horaires précis pour chaque berger·ère) et/ou demander d'investir dans sa gestion (par exemple en arrosant la pâture régulièrement). Souvent les deux sont nécessaires. Imaginer des solutions à partir de la tragédie des communaux revient à se poser également la question : « à qui appartient l'environnement ? » (Encadré 2).

La tragédie des communaux peut être répliquée à plusieurs niveaux. La question de la gestion des biens communs est en effet décidée à la fois au sein des États (puisqu'ils sont composés de nombreux acteurs) et entre États (puisque le système international est composé de 193 États). Alors que la tragédie des biens communs met en lumière la nécessité d'une action collective, les acteurs suivent plutôt naturellement leur intérêt individuel, à savoir exploiter les ressources le plus possible à des fins personnelles ; il s'agit alors de comportements opportunistes dits du « passager clandestin » (un passager qui profite du bien commun sans fournir d'efforts). Comment, dans ces conditions, l'action publique est-elle rendue possible ?

Quels moteurs de l'action publique au niveau national ?

Plusieurs cadres théoriques permettent de comprendre les positions étatiques relatives aux politiques de l'environnement. Un premier point de départ, inspiré de la science économique, s'inscrit dans la théorie du choix rationnel, selon laquelle la motivation des États à agir en faveur de l'environnement dépend de leurs intérêts. Mais quels sont ces intérêts ? L'étude des comportements des États pris individuellement, en politique internationale de l'environnement, montre qu'ils suivent avant tout leurs intérêts définis selon (1) leur vulnérabilité environnementale ; (2) les coûts économiques qu'une action engendre. Il est possible d'obtenir une classification des comportements des États suivant ces deux paramètres (Figure 2). Ainsi, un État très vulnérable à la dégradation environnementale et capable de mettre en œuvre des mesures à bas coût sera un État promoteur de l'action publique, à l'avant-garde. Au contraire, un État peu vulnérable et pour lequel une action en faveur de l'environnement sera très coûteuse sera obstructionniste.

Figure 2. Comportements attendus des États et intérêts : illustrations avec les changements climatiques (souligné) et la couche d'ozone (en italique)

Source : inspiré de Sprinz et Vaahatoranta (1994).

Dans le cadre des changements climatiques, par exemple, l'Alliance des petits États insulaires (AOSIS), très vulnérables à la montée des eaux, est très active en matière environnementale. L'Union européenne est également une grande promotrice de l'action pour le climat. Les États de l'Union européenne n'ont pas une vulnérabilité aux changements climatiques exacerbée mais ils ont fait le pari de rendre l'action environnementale profitable pour l'économie européenne. Comme l'explique le Pacte vert européen, en moins de trois décennies, l'Union européenne a réduit ses émissions de gaz à effet de serre de presque un quart (23 %) alors que son économie a progressé de 61 % (European Commission, 2019, p. 4). Cela s'explique notamment par sa reconversion pour une économie verte, basée par exemple pour le secteur de l'énergie sur l'efficacité et l'économie énergétique, et la reconversion des énergies fossiles vers des énergies renouvelables.

Au contraire, l'Arabie saoudite qui retire énormément de revenus de l'exploitation des énergies fossiles, comme le pétrole, est très obstructionniste. Dans le cas de la protection de la couche d'ozone, les pays scandinaves, plus sensibles à la dégradation de la couche d'ozone qui progresse depuis les pôles, ont été promoteurs, alors que la France, initialement grande utilisatrice de produits chimiques nocifs à la couche d'ozone, a été plutôt obstructionniste.

Mais la Figure 2 simplifie la donne et certains comportements observés ne collent pas au modèle du choix rationnel. Un point de vue sociologique et constructiviste révèle que les États sont également souvent guidés par leurs valeurs, et non pas seulement par leurs intérêts. Par exemple, certains États ont décidé d'accorder un droit à la nature (Encadré 3), et de ce fait d'agir plus radicalement pour la protection de l'environnement, raisonnant ainsi non pas uniquement en termes d'intérêts pour l'homme (anthropocentrisme) mais en termes d'intérêts pour la nature également (écocentrisme et biocentrisme).

D'autres questions liées aux valeurs entrent en compte, comme, entre autres, la question de l'équité sociale, ou de l'équité inter et intra-générationnelle. La gestion des déchets nucléaires hautement radioactifs par exemple pose d'importantes questions concernant l'équité intergénérationnelle. La France prévoit la construction d'une zone de stockage géologique, le projet Cigéo (Centre industriel de stockage géologique), d'ici 2025, dans une carrière de craie sur la municipalité de Bure. Le projet devrait être validé en 2022. L'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs a choisi le site dès 1988 et pensait refermer la zone de stockage après remplissage. Toutefois, une première consultation publique en 2006 a fait émerger le fait que le projet n'était socialement acceptable que s'il incluait la possibilité de récupérer les déchets après stockage, sans fermer le site. Un nouveau concept voit alors le jour, celui de « dépôt géologique réversible », pour plus d'équité intergénérationnelle, en permettant aux générations futures de rouvrir les sites si besoin (Lits, 2020).

Cet exemple, qui fait référence à des consultations publiques, illustre également l'importance de déterminants plus politiques, et donc l'apport de la science politique, pour interpréter les comportements des États en matière de politique environnementale. Le régime politique va ainsi servir de variable intermédiaire entre les intérêts, les valeurs, et les comportements adoptés : une démocratie sera par exemple plus sensible aux revendications citoyennes qu'un régime autoritaire (Figure 3). Par ailleurs, alors que certaines questions comme la gestion des déchets nucléaires sont relativement locales, d'autres, transfrontières, doivent faire l'objet également d'une coordination au niveau international. Cette coordination, qui se fait lors du jeu politique international, modifie l'action publique nationale pour l'environnement.

Figure 3. La démocratie et la ratification des accords environnementaux au 1^er janvier 2019

Source : Morin et al. (2020).

Note : Le degré de démocratie est mesuré par le « Polity IV » index du Center for Systemic Peace. Cet indice évalue le régime politique de chaque pays sur une échelle allant de l'autocratie à la démocratie, en tenant compte de la stabilité du régime au cours du temps. Les critères retenus sont, entre autres, le mode de sélection des dirigeants et sa transparence, la redevabilité des dirigeants, le dynamisme de la participation politique.

Ce graphique montre que les démocraties sont en moyenne plus engagées dans la protection de l'environnement (les pays qui ont adopté le plus grand nombre d'accords environnementaux ont un régime politique démocratique). Il s'agit cependant d'une condition non suffisante, car de nombreuses démocraties comme l'Inde ou les États-Unis ont ratifié relativement peu d'accords environnementaux.

L'action publique fortement ancrée à l'échelle internationale

L'action publique pour l'environnement s'est toujours caractérisée par une forte dimension internationale. Pour beaucoup d'États c'est d'ailleurs l'organisation du premier Sommet de la Terre en 1972 à Stockholm qui stimule la mise en place d'un ministère de l'environnement au niveau national.

Cette action publique au niveau international se traduit par l'organisation de sommets internationaux (les Sommets de la Terre, avec une périodicité de dix ans depuis 1972) qui tracent les grandes lignes de la coopération internationale en matière d'environnement (pour le dernier sommet voir Foyer, 2015). Ces sommets permettent notamment la définition du cadre idéologique général autour duquel s'organise la coopération plus sectorielle. Ces cadres idéologiques, présentés dans la Figure 4 ci-dessous, coexistent, mais évoluent également au cours du temps. Le modèle systémique insiste sur les limites de notre planète et sur les risques d'effondrement du système suite à sa surexploitation. Le modèle structurel met lui l'accent sur les inégalités entre États, notamment entre pays développés et en développement, qu'il s'agit de prendre en compte pour une action pertinente. Le modèle libéral s'appuie sur la croissance économique et le développement technologique comme solutions à la crise écologique. Comme le montre la Figure 4, le modèle dominant actuel est le discours libéral, qui s'appuie sur l'économie environnementale, et repose de ce fait sur un principe de soutenabilité fortement conditionné aux dynamiques de marché.

Figure 4. Sommets environnementaux et cadre idéologique global

Source : inspiré de Morin et al. (2020).

La coopération internationale se décline également par la négociation de conventions internationales plus précises, sectorielles (pour le suivi de ces négociations voir l'Encadré 4), et donc organisées par thématiques environnementales, qui s'organisent autour de conférences des parties périodiques. Parmi les plus récentes de ces conventions, on peut mentionner la Convention de Minamata sur la pollution au mercure de 2013, l'Accord de Paris sur les changements climatiques de 2015, ou l'Accord régional sur l'accès à l'information, la participation publique et l'accès à la justice à propos des questions environnementales en Amérique latine et dans les Caraïbes de 2018. La majeure partie de ces conventions internationales se déclinent en protocoles internationaux sur des points encore plus spécifiques. Par exemple, la Convention sur la diversité biologique, adoptée en 1992, se décline en deux protocoles : le Protocole de Cartagena sur la biosécurité de 2000 ; et le Protocole de Nagoya sur l'accès aux ressources génétiques de 2010. Il existe plus de 700 accords multilatéraux sur l'environnement (Kim, 2013).

Au sein des Nations unies, le suivi de l'agenda général de la coopération internationale en matière d'environnement est principalement réalisé au sein du Programme des Nations unies sur l'environnement et de son assemblée générale. Il l'est également au sein du Forum politique de haut niveau sur le développement durable créé en 2013, notamment pour suivre la mise en œuvre des 17 Objectifs de développement durable pour 2030 adoptés en 2015. Parmi ces objectifs, certains portent directement sur des ressources environnementales : l'Objectif 6 sur l'eau propre et l'assainissement ; l'Objectif 13 sur les mesures pour la lutte contre les changements climatiques ; l'Objectif 14 sur la vie aquatique ; et l'Objectif 15 sur la vie terrestre.

La grande spécificité du niveau international est de reposer sur des bases exclusivement volontaires. Alors que le niveau interne est caractérisé par la hiérarchie, les relations verticales et la présence d'une autorité centrale (le gouvernement), le niveau international est caractérisé par l'anarchie [1], les relations horizontales et l'absence d'autorité centrale au-dessus des États (il n'existe pas de gouvernement mondial). En effet, les États participent volontairement aux organisations internationales et adoptent de leur plein gré des traités internationaux. Ce sont par ailleurs également les États qui financent la coopération internationale. Cela signifie que cette coopération internationale peut être rompue à tout moment (Encadré 5).

Dans ces conditions, comment rendre la coopération internationale efficace ? Surtout, comment expliquer que l'action publique pour l'environnement soit réelle dans un certain nombre de cas ?

Comment contrôler l'action publique ?

La question du contrôle de l'action publique se pose avant tout au niveau international. Pour fonctionner, les initiatives internationales doivent trouver un bon équilibre entre contrainte et acceptation par les États. Il leur faut un certain degré de contrainte pour qu'elles soient appliquées, mais ce niveau doit être acceptable pour éviter les stratégies de sortie (voir ci-dessus). Plusieurs exemples semblent indiquer que la présence de données scientifiques attestant le problème environnemental à résoudre et la mise en place de mécanismes de contrôle (dits de conformité) imposés par le haut (top-down) sont plus efficaces. La protection de la couche d'ozone en fait partie, l'ozone étant la seule thématique environnementale que les États auraient réussi à résoudre par l'adoption du Protocole de Montréal en 1985, qui met fin à l'utilisation de substances chimiques nuisibles à la couche d'ozone. Ce système a également été adopté pour le Protocole de Kyoto (Figure 5).

Figure 5. Accord de Paris et Protocole de Kyoto : des modalités de contrôle différentes

Source : Élaboration de l'auteure.

Cependant, l'efficacité des systèmes top-down n'est pas toujours évidente et d'autres mécanismes de contrôle existent comme les mécanismes de transparence et de consultation. C'est notamment sur cette base que repose l'Accord de Paris de 2015, marquant un changement de paradigme (Damian, 2014). L'accord fonctionne en cycles de 5 années, au terme desquels les États s'engagent à atteindre leur « Contribution prévue déterminée au niveau national ». Après chaque cycle, les États doivent annoncer des objectifs davantage ambitieux pour le cycle suivant. La discussion des efforts accomplis et la communication des efforts prévus permettent de maintenir un certain niveau de contrôle (Maljean-Dubois, 2020).

Alors qu'ils remplissent également d'autres rôles, comme la production d'expertise, le financement de l'action environnementale ou le lobbying, les acteurs non étatiques, tels que les firmes, les organisations non gouvernementales (ONG), ou les communautés autochtones et locales, exercent également un certain contrôle de l'action gouvernementale. Par exemple, en 2019, plus de soixante entreprises de la mode ont adopté le « Fashion Pact », pour montrer leur volonté de rendre leur industrie plus durable et soutenir ainsi les États dans leurs initiatives pour rendre ce secteur très polluant plus respectueux de l'environnement. Autre exemple, en 2020, en pleine pandémie de Coronavirus, les ONG de protection de l'environnement restent actives pour rappeler l'importance de réduire l'utilisation du plastique à usage unique, en recrudescence depuis la crise sanitaire, alors qu'il ne se justifie bien souvent que dans le milieu médical. D'autres tentent d'alerter les pouvoirs publics sur la nécessité du recyclage du matériel médical.

Du fait de l'importance des acteurs non étatiques, les Objectifs de développement durable reconnaissent l'importance des partenariats public-privés (Objectif 17) et les initiatives d'acteurs transnationaux se multiplient (voir un exemple avec la Figure 6). Autre exemple : le mouvement transnational de jeunes « Fridays for Future » créé en 2018 par Greta Thunberg a aussi pour rôle de mettre les gouvernements face à leurs responsabilités.

Figure 6. Les initiatives transnationales de villes en matière de lutte contre les changements climatiques, date de création et nombre de membres (2018)

Source : Morin et al. (2020).

Alors que les instruments nationaux (taxes, subsides, marchés carbone, sur les différents types d'instruments politiques voir Halpern et al., 2014) font l'objet d'un contrôle de la part des gouvernements, une tendance récente est également la multiplication des procès environnementaux, notamment en Europe (Encadré 6), qui opposent des citoyens à leurs propres États, pour leur demander davantage de conformité entre leurs engagements et leurs actions.

Conclusion

L'action publique pour l'environnement est dynamique, repose sur les moteurs essentiels que sont la crise écologique et la nécessité d'une action collective, et se déploie à plusieurs échelles, notamment nationale et internationale. Alors que les efforts pour freiner la dégradation environnementale se sont déployés de façon remarquable ces dernières décennies, de grands défis perdurent.

Un premier défi concerne la cohérence de l'action publique. À la fois cette cohérence concerne la façon dont l'action publique pour l'environnement peut s'aligner avec d'autres domaines politiques, et notamment l'économie ou la politique énergétique. C'est le cas quand les États choisissent des mécanismes de marché, comme les marchés carbone ou les paiements pour services écosystémiques, comme instruments pour leur politique environnementale. Cette cohérence concerne aussi la façon dont d'autres domaines de l'action publique tiennent compte des impératifs environnementaux, comme quand le secteur de l'énergie investit les énergies renouvelables ou quand l'agriculture devient biologique. Le principe d'intégration, reconnu dès 2012 en droit européen de l'environnement, pourrait être renforcé.

Un deuxième défi concerne les interactions entre thématiques environnementales. Alors que nous possédons actuellement une connaissance par domaine d'environnement assez précise, les données sur les liens entre changements climatiques et disparition de la biodiversité, disparition de la couche d'ozone et changements climatiques ou encore entre pollution atmosphérique et pollution des océans doivent être améliorées. L'étude de ces interactions est d'autant plus importante qu'elle révèle parfois des actions contradictoires (des études ont récemment montré que les efforts de protection de la couche d'ozone étaient nuisibles pour la lutte contre le changement climatique, nuisance qui a été corrigée) ou d'autres bénéfiques (comme la préservation des forêts et des océans qui jouent également un rôle de puits de carbone).

Un troisième défi concerne l'acceptabilité sociale de l'action publique pour l'environnement. Les inégalités sont claires entre États et au sein des États entre classes sociales, générations, ou même individus. Des principes de justice, comme le principe de responsabilité commune mais différenciée (Lavallée, 2010), qui reconnaît les efforts supplémentaires que les pays industrialisés doivent fournir car ils sont davantage responsables de la dégradation de l'environnement et ont davantage de capacité (d'où par exemple l'annexe B du Protocole de Kyoto), permettent de rééquilibrer les intérêts en présence.

Un quatrième défi concerne l'accélération de l'action publique pour l'environnement qui, même si elle s'est développée de façon remarquable ces dernières décennies, devra continuer à se réinventer, pour atteindre la révolution, et non la simple évolution, attendue. La crise sanitaire actuelle ralentit légitimement les agendas – l'année 2020 devait marquer l'adoption d'un accord international sur les océans ; le premier bilan du premier cycle de 5 ans de l'Accord de Paris ; et le nouvel agenda pour la biodiversité, évènements tous reportés à 2021. Mais les décideurs peuvent saisir l'opportunité de mettre en place des politiques intégrées, puisque la santé de la planète fait partie intégrante de notre santé.

Enfin le dernier défi concerne l'adaptation aux changements environnementaux, puisqu'il est aujourd'hui clair qu'il est trop tard pour éviter tout impact de la crise écologique sur nos modes de vie.

Références bibliographiques

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Lectures complémentaires

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Glossaire

action publique : toute action produite par interaction entre les institutions publiques et tous les acteurs, publics ou privés (administrations, groupes d'intérêt, citoyens...), qui participent à la construction des problèmes publics, à la mise en œuvre des politiques y afférentes dans un domaine donné et à leur contrôle.

anthropocentrisme : perspective selon laquelle l'environnement n'a de valeur que du fait de son utilité pour l'humain.

biocentrisme : perspective selon laquelle les êtres vivants ont une valeur intrinsèque, au-delà de leur utilité pour l'humain.

biosécurité : prise en compte des risques associés à l'agriculture et à l'alimentation, notamment les risques liés aux organismes génétiquement modifiés (OGM)

écocentrisme : perspective selon laquelle l'environnement dans son ensemble (les êtres vivants mais aussi les écosystèmes) ont une valeur intrinsèque, au-delà de leur utilité pour l'humain.

conférence des parties : réunion internationale souvent annuelle ou bisannuelle rassemblant tous les États faisant partie d'un accord international donné.

développement durable : principe selon lequel le développement devrait répondre aux besoins du présent sans compromettre l'habilité des générations futures à atteindre leurs propres besoins, répartis en trois piliers clés : le développement économique, la justice sociale et l'environnement. Le concept, défini précisément dans le Rapport Brundtland de 1987, est ainsi extrêmement général et, de ce fait, souvent peu opérationnel.

principe d'intégration : principe en droit européen selon lequel les préoccupations environnementales doivent être intégrées à d'autres domaines d'action.

responsabilité commune mais différenciée et capacités respectives : principe selon lequel tous les Etats partagent une responsabilité à promouvoir le développement durable, mais que cette responsabilité varie entre Etats, en fonction, par exemple, de leur contribution à un problème donné. Le principe souligne également que les Etats doivent contribuer à l'effort environnemental en fonction de leurs capacités respectives.

ressources génétiques : matériel génétique issu de plantes, d'animaux, de microbes ou autres, qui contient des fonctions d'hérédité et/ou des composants biochimiques dont l'utilisation a une valeur réelle ou potentielle.

Note

[1] Le terme anarchie est utilisé par les internationalistes, sans connotation péjorative, pour souligner l'absence de hiérarchie au niveau international.