Le RSA, entre incitation et redistribution

La loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (dite loi «TEPA») du 21 août 2007 prévoit la mise en œuvre à titre expérimental d'un revenu de solidarité active (RSA) sur tout ou partie du territoire de départements volontaires. Selon le texte de loi, l'objectif du RSA est «d'assurer l'augmentation des ressources d'une personne bénéficiaire d'un minimum social qui prend ou reprend un travail [...] afin d'atteindre un revenu garanti qui tient compte des revenus d'activité professionnelle et des charges de famille». Cette expérimentation s'inscrit dans le cadre de la lutte contre la pauvreté laborieuse et contre les trappes à inactivité. Ces dernières seraient la conséquence d'un écart trop faible entre revenus d'inactivité et revenus d'activité. Les travailleurs pauvres sont les individus qui occupent un emploi la majorité de l'année mais dont les revenus ne permettent pas au ménage auquel ils appartiennent de sortir de la pauvreté. Selon l'INSEE, en 2004, 6,7% des actifs en emploi étaient pauvres au seuil de 60% du revenu médian, soit 1,6 million de travailleurs pauvres. Le taux de pauvreté pour la population entière s'élevait à 12,5%. Si l'emploi permet de réduire le risque de pauvreté, il n'en garantit pas la sortie. Le RSA devrait remplacer un autre instrument de soutien aux bas salaires, la prime pour l'emploi (PPE). Avant d'analyser les atouts et limites du RSA, il est nécessaire de revenir brièvement sur la logique du système social et fiscal auquel les bas revenus sont actuellement confrontés.

Le RMI, le SMIC, la PPE et la norme du temps plein

La question des incitations financières favorisant la transition entre minima sociaux et marché du travail s'est posée dès la création du RMI en 1988. Lors du débat parlementaire, la discussion sur le montant du RMI n'a pas porté sur la définition des besoins élémentaires que le revenu minimum devait couvrir mais sur son niveau relatif par rapport au SMIC afin d'éviter la désincitation au travail (Paugam, 1993). Le projet de 1988 fixait le montant du RMI à 50% du SMIC net à temps plein pour un célibataire sans enfant et à 75% pour un couple ou un célibataire avec un enfant. Le montant du RMI pour un couple avec quatre enfants restait inférieur d'environ 10% à celui du SMIC net à temps plein augmenté des allocations familiales. Manifestement, les législateurs ont raisonné par rapport à une norme de travail à temps plein. Depuis, le montant du RMI s'est légèrement dégradé par rapport au SMIC mensuel puisqu'il équivaut aujourd'hui pour un célibataire sans enfant à 44,5% du SMIC net à 35 heures. Cette dégradation résulte de l'indexation du RMI sur les prix : en l'absence de coups de pouce, il se dégrade lentement par rapport au SMIC et au salaire médian.

Afin d'encourager l'insertion ou la réinsertion professionnelle des allocataires du RMI, il existe, depuis sa création, un mécanisme d'intéressement à la reprise d'activité qui permet aux allocataires de cumuler de façon temporaire tout ou partie du RMI avec des revenus d'activité. Ce mécanisme a été étendu par la suite aux autres minima sociaux (ASS, API, AI). Les modalités de cumul ont été modifiées plusieurs fois. Depuis 2006, le cumul de l'allocation et des revenus d'activité est intégral pendant trois mois. Puis pendant neuf mois, les personnes reprenant un emploi d'au moins 78 heures par mois peuvent cumuler leurs revenus d'activité avec une prime forfaitaire de 150 euros par mois pour un isolé (225 pour deux personnes et plus). Pour les durées inférieures à 78 heures, l'intéressement est fonction du salaire (abattement de 50% des rémunérations pour le calcul de l'allocation). Le principe de l'intéressement est de favoriser les transitions sur le marché du travail en rendant la reprise de travail à temps partiel payant, mais de manière transitoire. Il s'agit de reconnaître que le temps partiel peut servir de tremplin vers l'emploi à temps plein.

Mais si le législateur a voulu encourager la reprise d'emploi, même à temps partiel, ce dernier est considéré comme ne pouvant constituer qu'une transition vers l'emploi à plein-temps : l'intéressement étant une mesure temporaire, le temps plein reste la norme de travail autour de laquelle le système socio-fiscal se construit.

La PPE, instaurée en 2001, s'insérait dans un ensemble de dispositifs visant à réduire les trappes à inactivité (réforme des aides au logement, élargissement du dispositif d'intéressement (Hagneré et al., 2001). Il s'agit d'un crédit d'impôt pour les personnes dont les revenus d'activité sont compris entre 0,3 et 1,4 SMIC en équivalent temps plein. En 2002, le taux de base de la PPE était égal à 4,4% : un salarié payé au SMIC touchait une prime équivalente à 4,4% de son salaire net (sous condition de ressources au niveau du foyer). La PPE ciblait alors clairement le temps plein puisque le montant de la prime pour un temps plein était deux fois supérieur à celui versé pour un emploi à mi-temps. La norme de travail à plein-temps était alors réaffirmée. Le dispositif a été critiqué, car il répondait mal à ses deux objectifs de redistribution et d'incitation : la prime était trop faible pour être réellement incitative et pas assez bien ciblée sur les plus pauvres pour être efficace en termes de redistribution. De plus, les critiques concernant les trappes à inactivité se sont déplacées vers les reprises d'emploi à temps partiel. Depuis, la prime a été revalorisée (le taux de base est aujourd'hui de 7,7% au niveau du SMIC à temps plein, soit 77 euros par mois) ; surtout, elle a été recentrée vers le temps partiel puisqu'il existe une majoration de 85% à mi-temps : à ce niveau, le montant de PPE, 72 euros mensuels, correspond à 14,25% du salaire net (voir graphique).

Le RSA entre redistribution...

L'idée de cumuler de façon pérenne revenus d'activité et minima sociaux remonte à la proposition faite par Godino (1999) de créer une «allocation compensatrice de revenus». Le dispositif proposé par Godino a pour objet de transformer les minima sociaux d'allocations différentielles en allocations dégressives. De la même manière, le RSA permet de cumuler les revenus d'activité et les minima sociaux de façon permanente, de telle sorte que les ménages aux revenus les plus faibles conservent une certaine proportion du supplément de revenu tiré de leur activité dès les premières heures travaillées. Le RSA est caractérisé par un montant de revenu sans activité qui dépend de la composition familiale (qui pourrait être égal au montant actuel des minima sociaux) et un taux de dégressivité (ou à l'inverse de cumul) qui peut varier selon la générosité du programme. Par exemple, dans 18 des 31 départements participant à l'expérimentation du RSA, le taux de cumul est de 70%, la dégressivité de l'allocation est donc de 30% : pour chaque euro d'activité supplémentaire, l'allocation est réduite de 30 centimes, et l'allocataire voit son revenu augmenter de 70 centimes [1].

Du fait de son caractère familialisé [2], le RSA permet une plus grande redistributivité que la PPE. Contrairement à la PPE, instrument essentiellement individualisé, le montant de versement de RSA dépend des charges familiales et des revenus de l'ensemble du foyer. On voit sur le graphique que deux conjoints travaillant au SMIC à temps plein reçoivent deux fois le montant maximal de la PPE (soit 1948 euros). Les revenus de ce couple de smicards le situent, s'il n'a pas d'enfant, dans le quatrième décile de niveau de vie [3], loin du seuil de pauvreté [4]. Ce couple reçoit un montant de PPE deux fois plus important qu'un couple monoactif où seul un conjoint travaille au SMIC à temps plein alors que ce dernier est plus pauvre.

Le RSA est ciblé sur les foyers les plus pauvres : la prime est maximale pour des revenus d'activité équivalent au montant du RMI, soit 0,4 SMIC pour un célibataire et 0,7 SMIC pour un couple avec deux enfants : les foyers bénéficiant de la prime maximale ont des revenus les situant sous le seuil de pauvreté. Par conséquent, les perdants d'une réforme consistant à remplacer la PPE par un RSA seraient les couples biactifs et les foyers sans enfant situés majoritairement dans les 4e, 5e et 6e déciles de niveau de vie. Les ménages gagnant à la réforme seraient les foyers dont les membres travaillent peu d'heures, notamment les couples monoactifs, et les foyers avec de nombreux enfants. Les «gagnants» seraient situés majoritairement dans les 1er, 2e et 3e déciles de niveau de vie. En ciblant les travailleurs pauvres, dont les revenus se situent proches du seuil de pauvreté, le RSA peut permettre selon sa générosité de réduire le taux de pauvreté.

... et incitation

Le RSA crée des incitations financières à l'emploi là où elles sont actuellement faibles. Aujourd'hui, il existe, après la période de cumul de revenus d'activité et de minima sociaux, un palier où le revenu disponible reste stable alors que les revenus d'activité augmentent. À l'inverse, lorsque les revenus d'activité sont supérieurs au montant du RMI, la proportion de revenus que le foyer peut conserver est beaucoup plus importante (le taux marginal effectif de prélèvement est alors faible). Le RSA permet de supprimer le palier et lisse la courbe des taux marginaux effectifs : les membres du foyer conservent la même proportion du supplément de revenu tiré de leur travail dès les premières heures travaillées et jusqu'à la sortie du dispositif [5]. Pour un célibataire, le passage de 0 à 0,5 SMIC devient payant. Pour un couple avec deux enfants, le RSA crée des gains monétaires plus importants lors du passage de 0 à 1 SMIC.

Cependant, le RSA ne peut avoir un effet incitatif à la reprise d'emploi que dans la mesure où l'inactivité des allocataires de minima sociaux est volontaire. Or ceux-ci sont actifs dans la recherche d'emploi : seul un tiers des bénéficiaires du RMI ne recherche pas de travail (Pla, 2007). En fait, les allocataires rencontrent des obstacles autre que financiers dans leur recherche d'emploi : 40% des RMIstes ne recherchant pas d'emploi citent des problèmes de santé ; seul 1% déclare que l'emploi n'est pas financièrement intéressant. Les RMIstes recherchant un emploi citent l'absence de formation adéquate (22%) comme difficulté principale, mais également le manque de moyen de transport (15%) et les problèmes de santé (13%). Les mères isolées ayant des enfants de moins de 3 ans, bénéficiaires de l'allocation parent isolé, sont 60% à connaître des difficultés liées à la garde d'enfants (ibid.). D'autre part, il existe des raisons autres que financières pour vouloir s'insérer professionnellement : l'emploi est un moyen d'acquérir un statut social alors que les minima sociaux peuvent être stigmatisant ; il permet de briser l'isolement social. Cela explique qu'environ un tiers des RMIstes reprenant un emploi déclarent ne pas y trouver de gains financiers significatifs (Guillemot et al., 2002). Le manque d'emploi et les contraintes non financières sont plus importantes que le manque d'incitation pour expliquer le non-emploi des allocataires de minima sociaux. Les politiques visant à accroître la demande de travail ainsi que les politiques de santé, de formation et d'accueil des jeunes enfants sont donc probablement plus efficaces pour augmenter l'emploi de ces individus que les politiques visant à augmenter les incitations financières.

Le RSA pourrait également encourager certaines personnes à réduire leur temps de travail, voire à se retirer du marché du travail.Pour un célibataire, le RSA accroît l'écart de revenus entre l'inactivité et le travail à mi-temps. Mais en augmentant le revenu des personnes travaillant à mi-temps plus que celui des personnes travaillant à temps plein, il a également pour effet de réduire l'écart financier entre le travail à mi-temps et le travail à plein-temps. Si le RSA est particulièrement généreux, certaines personnes pourraient choisir de réduire leur temps de travail. Cette augmentation de l'offre de travail à temps partiel pourrait inciter les entreprises à proposer plus d'emplois de ce type, ou à réduire les salaires ou la qualité de ces emplois. Mais, le problème de la désincitation au travail se pose surtout pour les couples avec enfants. Pour ces foyers, le RSA rend le passage de l'inactivité à un emploi au SMIC à plein-temps plus rémunérateur. Mais pour le travailleur supplémentaire le plus souvent la femme les incitations financières seront réduites : le passage d'un à deux emplois au SMIC à plein-temps est moins rémunérateur. Or, en présence d'enfants, les coûts induits par la reprise d'emploi du travailleur supplémentaire peuvent être significatifs. Les études empiriques montrent que, contrairement aux personnes isolées, les femmes en couple avec enfants sont sensibles aux incitations financières (Piketty, 1998). Si le RSA crée des incitations là où il n'y en a guère, il les crée également pour les personnes qui y sont le moins sensibles. Plus grave, en incitant les femmes en couple à se retirer du marché du travail, il favorise le développement de la monoactivité, qui augmente le risque de pauvreté laborieuse. En effet, la biactivité agit comme une assurance contre le risque de perte d'emploi du conjoint ainsi que les risques de ruptures familiales. Les pays ayant le moins de travailleurs pauvres sont ainsi ceux où l'emploi des femmes est le plus élevé.

Le choix d'un modèle social

Le débat sur le RSA et la PPE pose une question importante concernant le choix d'un modèle social : l'État doit-il fixer une norme d'emploi, le temps-plein et biactivité, et se refuser à subventionner via des crédits d'impôt les emplois et les situations hors de la norme, ou doit-il être «neutre» vis-à-vis des choix effectués par les foyers et les aider proportionnellement à leur niveau de pauvreté ? Ce choix est évidemment de nature politique mais nous pouvons en dégager quelques conséquences générales.

Un des points centraux est celui des inégalités femmes-hommes. Si les rôles sociaux n'étaient pas sexués, la question ne se poserait pas ; mais le travail domestique, la garde et le soin des enfants, sont encore aujourd'hui largement assurés par les femmes : ce sont les principales victimes de la disparition de la norme de temps plein et de biactivité.

Il existe une tension entre les politiques visant spécifiquement à réduire la pauvreté laborieuse et celles visant à réduire l'intensité de pauvreté des personnes sans ressources. L'intensité de pauvreté rend compte de l'écart entre le revenu des ménages pauvres et le seuil de pauvreté : plus les revenus du ménage sont au-dessous du seuil, plus l'intensité de pauvreté est forte. Ainsi, plus le niveau des minima sociaux se dégrade par rapport aux salaires, plus l'intensité de pauvreté des allocataires est forte. Il est possible en théorie d'aider à la fois les travailleurs pauvres et les personnes sans ressources. Mais en pratique, parallèlement au déplacement du débat sur les incitations financières vers le temps partiel, le niveau du RMI s'est dégradé entre 1988 et 2007 relativement aux salaires. Ces deux évolutions ont un lien : plus on s'intéresse aux reprises d'emploi à temps partiel, voire très partiel, plus le RMI doit être faible, à dépenses sociales cons¬tantes, pour que l'écart financier entre inactivité et emploi soit suffisamment incitatif. Le RSA rend cette tension plus visible et plus contraignante. Par construction, à taux de cumul constant, une augmentation du RMI bénéficierait de manière égale à tous les bénéficiaires du RSA. La mise en place d'un RSA augmenterait par conséquent de façon significative le coût des «coups de pouce» au RMI. L'augmentation du niveau de vie des personnes sans ressources aurait alors un coût plus important que dans le système actuel.

L'inconvénient du système basé sur la norme du temps plein est de délaisser les personnes qui se trouvent entre les minima sociaux et cette norme. Or l'emploi à temps partiel ou précaire peut être souvent préférable au non-emploi. De fait, en période de chômage de masse, toutes les solutions sont insatisfaisantes : le système basé sur une norme de temps plein est favorable à l'égalité hommes-femmes, aux personnes pouvant atteindre cette norme et, potentiellement, aux personnes sans ressources. Il se fait au prix d'un chômage plus élevé si certains emplois à temps partiel ne sont pas pourvus et d'une aide moins importante aux travailleurs pauvres. Les pouvoirs publics doivent donc arbitrer entre chômage et travail précaire, baisse du taux de pauvreté ou de l'intensité de pauvreté. La seule solution pour sortir de ces arbitrages est d'augmenter les dépenses sociales : ce sont les pays dont les dépenses sociales sont les plus importantes en proportion du PIB qui ont les plus faibles taux de pauvreté et notamment de pauvreté laborieuse. Dans cet esprit, RMI élevé, RSA et PPE sont complémentaires : la combinaison de ces instruments permet d'aider les personnes sans ressources et les travailleurs les plus précarisés tout en conservant des incitations pour les emplois à temps complet et la biactivité.

Notes

[1] Voir le Livre vert "Vers un revenu de solidarité active" (2008) disponible sur Internet.

[2] On parle de prestation familialisée lorsque le montant versé dépend du revenu total du foyer et de la composition familiale ; une prestation individualisée dépend des revenus et du statut individuels.

[3] Le niveau de vie est calculé en divisant le revenu disponible du ménage par le nombre d'unité de consommation (uc). L'échelle utilisée par l'INSEE attribue 1 uc au premier adulte du ménage, 0,5 aux autres personnes de 14 ans ou plus, et 0,3 aux enfants de moins de 14 ans.

[4] En 2007, le seuil de pauvreté à 60% du revenu médian était égal à 817 euros pour un célibataire et 1225 euros pour un couple sans enfant.

[5] Pour un taux de cumul de 60%, les bénéficiaires voient leur revenu disponible augmenter de 60 centimes d'euro par euro d'activité supplémentaire.

Bibliographie

GODINO R.,  Pour la création d'une allocation compensatrice de revenu», in «Pour une réforme du RMI», Notes de la fondation Saint-Simon, février 1999.

GUILLEMOT D., PETOUR P. et ZAJDELA H., «Trappe à chômage ou trappe à pauvreté : quel est le sort des allocataires du RMI ?», Revue économique, vol.53, n°6, 2002.

HAGNERE C. et TRANNOY A., «L'impact de trois ans de réforme sur les trappes à inactivité», Économie et statistique, n°346-347, 2001.

PAUGAM S., La Société française et ses pauvres : l'expérience du revenu minimum d'insertion, PUF, Paris, 1993.

PIKETTY T., «L'impact des incitations financières au travail sur les comportements individuels : une estimation pour le cas français», Économie et prévision, n°132-133, 1998.

PLA A., «Sortie des minima sociaux et accès à l'emploi», Études et résultats, n°567, DREES, avril 2007.

Bibliographie Complémentaire

Franck Arnaud, Marion Cochard, Bérengère Junod-Mesqui, Sébastien Vermare : «Les effets incitatifs de la prime pour l'emploi : une évaluation difficile», Economie et Statistique, octobre 2008, n°412.

Guillaume Allègre «L'expérimentation sociale des incitations financières à l'emploi : questions méthodologiques et leçons des expériences nord-américaines», Document de Travail OFCE, 2008-22, juillet 2008.

Le site du Grenelle de l'insertion.

Le Revenu de Solidarité Active en question par Dominique Méda dans La vie des Idées (24/04/2008).

Le site officiel du RSA (Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté).

Philippe Mongin, "Note sur le projet d'instauration d'un revenu de solidarité active", dans Salaire minimum et bas revenus : comment concilier justice sociale et efficacité économique ? Rapport CAE n°79, Pierre Cahuc, Gilbert Cette et André Zylberberg, 12/11/2008.