Les politiques budgétaires en Europe

Au mois d'avril 2003 la Commission européenne a recommandé l'ouverture d'une procédure de déficit excessif à l'encontre de la France. Le cas français n'est toutefois pas isolé: cette même recommandation a été émise à l'encontre d'abord de l'Allemagne au cours de l'année 2003 et ensuite de la Grèce et des Pays-Bas en 2004. L'Italie, quant à elle, a fait l'objet d'une recommandation afin d'initier une procédure d'avertissement précoce en 2004. S'il est vrai que depuis 2001, les pays n'avaient pas respecté les programmes de réduction des déficits, notamment structurels, les mises en garde précédentes de la Commission avaient pu néanmoins être ignorées, tant que l'évolution conjoncturelle permettait de maintenir le déficit en deçà de la limite de 3% du PIB établie par le Pacte de stabilité et de croissance (PSC). Mais la prolongation d'une conjoncture défavorable a révélé les limites de la discipline budgétaire imposée par le PSC. La plupart des pays membres de la zone euro se sont retrouvés en 2003 et 2004 face à un dilemme : pratiquer des restrictions budgétaires pour améliorer le solde public pèseraient sur une croissance déjà atone; mener une politique budgétaire expansionniste comporterait non seulement le risque de miner la configuration institutionnelle de surveillance mutuelle incarnée par le PSC, mais aussi le pays auprès de ses partenaires et, éventuellement, des marchés financiers. Dans la première partie on montre que ce dilemme est d'autant plus difficile à résoudre que le levier monétaire n'est pas pleinement utilisé afin de soutenir l'activité dans la zone euro. Ensuite on présente les différentes positions budgétaires des pays membres de la zone euro et on évalue leur convergence vers un moindre respect des engagements pris dans le cadre de la procédure de surveillance mutuelle, face au risque d'affaiblissement de l'intégration européenne.

Un policy mix peu favorable à la croissance

En 2003 le policy mix s'est révélé encore restrictif dans la zone euro, où une impulsion budgétaire légèrement négative est allée de pair avec l'accentuation du durcissement des conditions monétaires, contribuant ainsi à augmenter l'écart de la production à son niveau potentiel (output gap). Au contraire, aux États-Unis pour la troisième année consécutive, celui-ci aura été très favorable à la croissance avec une forte amélioration des conditions monétaires et une impulsion budgétaire très positive, en présence d'une augmentation de l'output gap. (Graphique II.4.1).

GRAPHIQUE II.4.1.- INDICATEUR DE RIGUEUR MONETAIRE ET BUDGETAIRE EN 2003

* L'indicateur de conditions monétaires combine l'écart entre le taux d'intérêt mixte réel et la croissance potentielle et l'évolution du taux de change effectif réel par rapport à son niveau moyen. Une augmentation (diminution) de l'indicateur signifie un durcissement (assouplissement) des conditions monétaires.

Sources : BEA, Réserve fédérale, BLS, OCDE, Eurostat, calculs et prévisions OFCE.

Ainsi, en baissant légèrement son taux directeur au cours de l'été2003, la politique monétaire américaine est restée expansionniste, répondant à la crainte de la persistance d'un risque déflationniste et arbitrant en faveur de la croissance. La même orientation, très favorable à la croissance, a été suivie par les autorités budgétaires, qui ont mené une politique contracyclique lors du ralentissement en 2001 et une politique procyclique ensuite, à peine atténuée (impulsion de 1,8 point de PIB) lors de la consolidation de la croissance en 2003. Cette attitude fortement volontariste est maintenue alors qu'elle pèse sur le solde courant américain et qu'elle couple au besoin de financement des ménages un déficit croissant des administrations.

De son côté, la BCE, en dépit d'un assouplissement de sa cible d'inflation[1] et d'une baisse de son taux directeur de 0,75 point au cours de l'année 2003, a gardé un comportement très prudent par rapport à celui des autorités américaines (baisse de 2 points des taux européens depuis 2001 contre 5,50 points aux États-Unis), d'autant plus que cette baisse a été plus que compensée par l'appréciation de l'euro sur la même période. Il en est résulté un resserrement des conditions monétaires pour la zone euro depuis 2002. Or, rien ne justifie qu'à parité d'inflation et avec un différentiel de croissance très négatif avec les États-Unis la politique monétaire de la BCE maintienne un écart de taux positif de 1% à la fin 2003. L'excédent de solde courant de la zone euro, qui reflète l'excès d'épargne des agents privés, n'incite pas non plus à la discipline budgétaire en tant que garde-fous contre les effets potentiellement inflationnistes d'une expansion de la demande intérieure. Pourtant la moitié des pays membres de la zone euro ont mené une politique budgétaire procyclique au cours de cette phase de ralentissement : l'impulsion budgétaire pour l'ensemble de la zone euro a été légèrement négative (- 0,2 point de PIB en 2003). C'est donc la faiblesse de la croissance du PIB dans la zone euro en 2003 (+0,5% en moyenne) qui a causé la détérioration des soldes publics (-2,7% en 2003 contre -2,2% en 2002) dans la quasi-totalité des pays de la zone euro. Les pays européens n'ont pas laissé jouer pleinement les stabilisateurs automatiques, alors que les États-Unis ont pratiqué sans complexe une politique budgétaire franchement discrétionnaire. Mais si la politique budgétaire européenne est subordonnée à la politique monétaire du fait de la contrainte budgétaire de 3 % et que cette dernière poursuit uniquement l'objectif de stabilité des prix, la gouvernance économique européenne se retrouve impuissante face à l'objectif de soutien de l'activité. Elle risque de manquer encore une fois le rendez-vous avec la croissance alors que celle-ci est encore loin de son rythme potentiel à la fin de 2003.

La situation budgétaire en France et dans la zone euro

Le ralentissement économique engagé depuis 2001 a eu pour conséquence une détérioration des comptes publics en Europe. En 2003, pour la première fois depuis 1996 la dette de la zone euro dans son ensemble a augmenté en pourcentage du PIB. De son côté, le déficit des administrations publiques (APU) de la zone euro est passé de 1,0% du PIB (hors produits des licences UMTS) en 2000 à 2,7% en 2003, interrompant ainsi l'amélioration continue depuis 1993. Tous les pays de la zone euro à l'exception de l'Espagne et de la Belgique, ont subi une dégradation de leurs comptes publics : seuls deux pays (Espagne et Irlande) présentent des soldes structurels quasiment en équilibre en 2003. En 2003, la France et l'Allemagne, ont franchi le plafond de déficit à 3% pour la deuxième année consécutive, les Pays-Bas, l'ont atteint, quittant l'équilibre budgétaire pour la deuxième année à l'instar de la Grèce, qui a effacé les efforts de consolidation mis en place depuis 1997. Confrontée à une situation conjoncturelle tout aussi défavorable, l'Allemagne, en s'imposant une plus forte restriction budgétaire (0,7 point de PIB contre 0,1), a moins détérioré son solde que la France et ce malgré le recul de son PIB réel. Les Pays-Bas, qui ont enregistré la plus faible croissance dans la zone euro en 2003 (-1,2%) ont répondu avec une restriction budgétaire d'un demi-point de PIB, insuffisante toutefois pour compenser l'effet très négatif du cycle sur leurs finances publiques. L'Italie a affiché une stabilité du solde public malgré la dégradation de sa composante cyclique, alors que le déficit structurel s'est creusé. Mais cette vertu budgétaire est le fruit de recettes exceptionnelles qui se sont élevées à 1,8point de PIB en 2003. Le Portugal et l'Irlande ont pu éviter une dérive de leurs comptes publics: le premier au moyen d'une impulsion négative (0,9 point de PIB) et grâce à des recettes exceptionnelles (2 points de PIB) ; le second avec la plus forte restriction enregistrée dans la zone euro (2,3 points de PIB). L'Espagne a consolidé sa vertu budgétaire, se permettant un léger excédent avec une faible restriction. La Belgique a affiché une stabilité du solde public malgré la dégradation de la composante cyclique grâce à des recettes exceptionnelles pour 1,2 point de PIB, qui l'ont autorisée à pratiquer une expansion budgétaire de 1,1 point de PIB. Seuls deux pays ont mené une véritable politique expansionniste dans la zone: contracyclique en Finlande, dont le surplus budgétaire a été réduit de moitié, et procyclique en Grèce, avec un effet négatif sur le déficit malgré l'impact favorable de la conjoncture.

TABLEAU II.4.1. La Situation Budgétaire en France et dans la zone Euro

* Opposé de la variation du solde structurel primaire. Un chiffre positif indique une politique budgétaire expansionniste. ** Prévisions OFCE, mars 2004.

Sources: Comptes nationaux, Eurostat, Programmes de stabilité, prévisions OFCE.

Les pays qui ont répondu à la dégradation de leur solde par une politique budgétaire restrictive ont tous effectué des économies de dépenses, sans augmenter la pression fiscale, voire en la réduisant, à l'exception de l'Allemagne, de la France et des Pays-Bas, pour lesquels la contrainte européenne est devenue effective du fait du dé-passement de la limite de 3% imposée par le PSC. En France les modestes baisses d'impôts décidées par le gouvernement ont été plus que compensées par les augmentations de cotisations sociales et d'impôts locaux. En Allemagne la baisse du taux de prélèvement obligatoire (TPO) s'est arrêtée avec la majoration temporaire du taux de l'IS, du report de l'étape 2003 de la baisse de l'IRPP et du relèvement des taux de cotisation sociale retraite et maladie. Par contre en Italie, même si la deuxième étape de la réforme de l'IRPP prévue en 2004 a été finalement reportée en 2005, le TPO a baissé. Cette baisse s'explique par la chute structurelle des recettes fiscales (hors les recettes extraordinaires de l'amnistie fiscale), résultat d'une hausse de l'évasion fiscale, due aux anticipations d'amnistie.

Ainsi, les restrictions budgétaires se sont faites dans la totalité des pays européens aux dépens des dépenses, notamment des prestations sociales et de la masse salariale de la fonction publique, selon la logique de réduction de la taille du secteur public, qui prévaut dans les instances communautaires. Malgré les politiques mises en oeuvre, les pays de la zone euro n'ont pas, en moyenne, respecté leurs engagements du Programme de stabilité présenté en décembre 2002 (tableau II.4.1). Le déficit en 2003 est supérieur de 0,9 point par rapport à l'objectif. L'impact de la conjoncture en est le principal responsable. Les plus fortes déviations des engagements ont eu lieu en Allemagne, en France, en Italie et aux Pays-Bas. La faiblesse du cycle en 2003 explique entièrement la dérive du déficit français et celle-ci la déviation anticipée du solde français en 2004 et2005 dans la dernière version du Programme de stabilité de décembre 2003. L'impulsion budgétaire s'est révélée moins négative qu'annoncé en Allemagne et positive en Italie au lieu de la restriction annoncée. Par contre, le non-respect de l'objectif de déficit italien en 2004 est dû à la révision à la baisse des hypothèses de croissance bien trop optimistes. Trois pays ont conduit des politiques beaucoup plus expansionnistes (Belgique, Finlande et Grèce), les deux premiers en maintenant un excédent budgétaire. L'Irlande a apporté une très forte correction à son solde structurel et a dépassé ses objectifs en affichant un excédent. Si ce non-respect des engagements pris par les pays n'a pas permis de réanimer la croissance de la zone euro en 2003, on peut toutefois supposé que le respect ce ceux-ci aurait lesté davantage la progression du PIB. En effet, le maintien du déficit à 3% par la France et l'Allemagne en 2003 aurait provoqué une impulsion négative de 1 point de PIB pour la zone euro.

Les Programmes de stabilité et croissance de décembre 2003, comme c'est le cas depuis la version de décembre 2001, enregistrent la dérive passée des comptes publics sans y apporter de véritables corrections, mais reportent tout simplement de deux ans leur engagement en terme de déficit, n'affichant l'amélioration du solde public de la zone euro qu'en 2006. Avec une prévision de croissance moins optimiste que celle contenue dans la dernière version des Programmes de stabilité et un scénario d'output gap qui ne se resserre pas à l'horizon de 2005, la Commission s'est prononcée sur l'impossibilité manifeste des pays à tenir leurs engagements en 2004 compte tenu des politiques annoncées.

Les procédures d'avertissement précoce et de déficit excessif

Prévue par le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) la procédure d'avertissement précoce, qui précède celle de déficit excessif, est proposée par la Commission. Le Conseil européen vérifie toute divergence significative du solde public de l'objectif de moyen terme ou du chemin établi pour l'atteindre inscrit dans les Programmes de stabilité. Ensuite le Conseil délibère à la majorité qualifiée (deux tiers soit 87 voix) des pays membres, par une recommandation à laquelle les pays doivent répondre avec des mesures jugées appropriées par la Commission. La procédure de recommandation pour déficit excessif est engagée lorsqu'à la présentation semestrielle des chiffres de déficit par les pays (au printemps) ou des Programmes de stabilité et croissance (à l'automne), la Commission repère le risque que le déficit dépasse 3%. Si le Conseil décide de l'existence du déficit excessif, mais que le pays s'engage sur des mesures d'ajustement du solde public considérée efficaces, la procédure peut être suspendue. Si les mesures ne sont pas appliquées où s'avèrent inefficaces, la sanction est appliquée. Elle consiste, dans une première phase, d'un dépôt non rémunéré égal à 0,2% du PIB, plus une partie variable égale à 0,1% pour chaque point d'écart du déficit de la valeur de référence de 3%. Le dépôt est transformé en sanction si le déficit excessif perdure au-delà des deux ans.

L'application de la surveillance mutuelle

Après la décision du Conseil européen de juin 2003, notifiant l'existence d'un déficit excessif et recommandant à la France de le réduire au-dessous de la limite de 3% en 2004, la Commission a présenté en octobre 2003 une recommandation affirmant que les mesures entreprises par la France pour corriger l'évolution des finances publiques étaient insuffisantes. Elle autorisait une extension de l'échéance pour la résorption de l'excès de déficit à 2005 contre l'engagement d'une amélioration du solde structurel de 1 point en 2004. Le 25 novembre, la procédure de déficit excessif a été suspendue (avec le vote contraire de l'Espagne, des Pays-Bas, de l'Autriche et de la Finlande) en échange de l'engagement français de réduire le déficit structurel de 0,8 point en 2004 et de 0,6 point en 2005. Avec cet engagement inférieur à celui demandé par la Commission, le gouvernement français a confirmé son rejet d'une politique fiscale procyclique et son souhait de privilégier les réformes structurelles (retraites, fiscalité) à des restrictions budgétaires temporaires. Il a adopté deux règles budgétaires nouvelles: tout surplus de recettes dû à une croissance plus favorable sera consacré à la réduction du déficit donc de laisser pleinement jouer les stabilisateurs automatiques du côté des recettes; toute marge obtenue par une plus faible progression des dépenses sera consacrée à la réduction de la pression fiscale contrairement aux souhaits de la Commission. Toutefois, si le Conseil s'est affranchi des recommandations de la Commission, ouvrant un contentieux institutionnel, il a néanmoins exhorté la France à l'abandon de la deuxième règle budgétaire en faveur d'une plus forte réduction du déficit, alors qu'en juin 2004 le ministre des Finances Sarkozy annonçait vouloir allouer uniquement les deux tiers du surplus de recette à la réduction du déficit.

Si l'Allemagne avait jusqu'ici accepté des réformes douloureuses au nom de la contrainte européenne, son attitude plus récente marque le refus de nuire d'avantage à l'activité. La procédure pour déficit excessif à l'encontre de l'Allemagne avait été initiée en novembre 2002 lors du dépassement du plafond de 3% du déficit en 2002. La recommandation du Conseil de mettre fin à cette situation par une réduction du déficit structurel de 1 point de PIB en 2003 n'a été que partiellement suivie par l'Allemagne. Reconnaissant l'insuffisance de ces mesures face à la montée prévue du déficit en 2004, la Commission a recommandé, en novembre 2003, au Conseil de permettre à l'Allemagne de reporter à 2005 le respect du critère de 3%, si le déficit structurel était réduit de 0,8 point en 2004 et de 0,5 en 2005. Le gouvernement allemand s'est opposé à la recommandation de la Commission affirmant avoir suivi ses conseils dans la limite des difficultés conjoncturelles. Mais l'anticipation à 2004 de la baisse d'impôts prévue en 2005 a atténué la force de ses arguments aux yeux des autorités européennes. Le 25 novembre 2003, la procédure de déficit excessif a été suspendue également pour l'Allemagne contre l'engagement de réduire le déficit structurel de 0,6 point en 2004 et de 0,5 point en 2005.

Une stratégie commune se dessine parmi les principaux pays de la zone euro : l'opposition ouverte du gouvernement français à une politique budgétaire procyclique et à des restrictions budgétaires temporaires plutôt qu'à des réformes plus structurelles n'est plus un cas isolé. La position allemande, qui a été jusqu'ici d'accepter des réformes douloureuses au nom de la rigueur, se retourne vers un plus clair refus de nuire à l'activité annonçant l'anticipation de la réforme fiscale et s'exposant aux sanctions réclamées par la Commission. L'Italie, rallie les critiques à l'encontre de la Commission, s'assurant ainsi de l'attitude conciliante de la France et de l'Allemagne, qui en juillet 2003 lui a évité la procédure d'avertissement précoce pour le dépassement du plafond de déficit de 3% en 2004. Ne pouvant plus compter sur des mesures exceptionnelles, lui ayant permis depuis trois ans l'affichage d'un déficit faible, l'Italie espère également troquer son engagement en matière de réformes structurelles par le passage en force de la réforme des retraites contre une moindre restriction budgétaire, tout en annonçant la mise en place de la deuxième phase de la baisse de l'IRPP dès2005. Bien que les engagements des trois pays soient moins importants que ceux demandés par la Commission, on ne peut pas parler "d'enterrement" du PSC. La politique budgétaire de la France et de l'Allemagne reste fortement contrainte par une impulsion négative dans une phase d'amorçage de reprise. Or, la surveillance mutuelle des politiques budgétaires est justifiée par l'effet défavorable qu'un déficit d'un pays aurait sur les autres économies de la zone euro, du fait de l'impact d'une politique budgétaire trop expansionniste sur la demande agrégée, l'inflation et les taux d'intérêts. Mais la France et l'Allemagne sont en dessous de la moyenne de la zone en matière d'inflation et d'excédent courant. Enfin, l'inopportunité de la politique recommandée par la Commission se juge aussi au miroir des conditions monétaires qui sont vouées à se durcir en 2004 et 2005 dans la zone euro. De plus, aucune sanction des marchés a suivi la décision du Conseil, car elle concerne deux pays dont les fondamentaux budgétaires sont historiquement stables: le ratio dette/PIB fluctue autour de 60%, en ligne avec les critères de Maastricht et le coût de financement de la dette est très faible. La situation italienne dont la dette demeure supérieure à 100% du PIB (106,2% en 2003) risque de modifier la perception de l'abandon de la discipline, considéré jusqu'ici comme temporaire. Cette suspension du volet répressif du PSC n'est pas injustifiée dans une phase transitoire de la construction européenne où l'héritage passé des déficits structurels ne permet pas encore la pleine utilisation des stabilisateurs automatiques sans dépassement de la limite de 3% du déficit nominal en période de stagnation.

Notes

[1] L'objectif de stabilité des prix de la BCE est défini selon le Conseil des gouverneurs comme une progression sur un an de l'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) inférieure à 2% dans la zone euro. Depuis le 8 mai 2003 le Conseil des gouverneurs a décidé qu'il visera désormais à maintenir le taux d'inflation à un niveau proche de 2% à moyen terme, relevant ainsi sa cible.

Pour aller plus loin

Odile Chagny, Gaël Dupont et Paola Monperrus-Veronila Lettre de l'OFCE N°234 du 14 mars 2003 : "Politiques budgétaires en Europe : l'heure de vérité"

Département analyse et prévision de l'OFCE dans la revue de l'OFCE, N°89 d'avril 2004 : "Politiques budgétaires : l'Europe empactée"

Dans la revue de l'OFCE N°83, octobre 2002, l'article de Robert Solow : "Peut-on recourir à la politique budgétaire ? Est-ce souhaitable ?"