Suppression d'un jour férié : quel impact sur l'activité, les finances publiques et l'emploi ?

Ce chapitre actualise la Lettre de l'OFCE, n° 244, octobre 2003

"Travailler un jour férié pour financer l'assistance aux personnes âgées ou dépendantes", dans quelle mesure cette idée apparemment généreuse peut fonctionner ? En laissant les salariés et les entreprises décider librement d'utiliser ou non ce jour supplémentaire et la rémunération qui lui est attaché, on peut espérer, théoriquement, dans le long terme une augmentation de l'activité de 0,45% (1 jour supplémentaire sur 220 ouvrés). Si on exclut le secteur public [1], la hausse du PIB pourrait être de 0,3%. Les recettes fiscales supplémentaires à terme pourraient être de 0,15 point de PIB, soit un peu plus de 2 milliards d'euros. Mais le long terme où l'allongement de la durée du travail pourrait apporter des recettes supplémentaire suppose que le plein emploi soit atteint. Les mécanismes qui permettent d'absorber un surplus d'heures potentielles doivent fonctionner. Or, aujourd'hui, l'économie française est à la fois loin du plein emploi (ou d'équilibre) et dans une phase où le chômage peine à diminuer.

Pour accélérer le gain fiscal de la suppression d'un jour férié, le gouvernement français s'est inspiré de l'exemple allemand. En 1994, le gouvernement allemand a introduit une cotisation sociale supplémentaire, payée pour partie par les entreprises et pour partie par les salariés, destinée à financer l'allocation dépendance. Initialement la cotisation supplémentaire était de 1 point du salaire (0,5 employeurs, 0,5 salariés), puis a été portée à 1,7 point. Pour compenser en partie le surcoût pour les entreprises, un jour chômé a été supprimé. Ne donnant pas lieu à rémunération salariale supplémentaire, puisque déjà intégré dans le salaire, cette journée de production était un bonus pour les entreprises.

La loi du 2 juillet 2004, relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, définit le dispositif pour la France: conjointement à l'introduction d'une journée de solidarité (par défaut le lundi de Pentecôte), on introduit un impôt supplémentaire destinée à financer une dépense supplémentaire. Le taux de la nouvelle contribution est fixé à 0,3% et son assiette est proche de celle de la contribution sociale généralisée (CSG). Les revenus du patrimoine et des jeux sont inclus dans l'assiette. Les revenus des indépendants ou les revenus de remplacement (vieillesse, chômage) sont exclus de cette contribution supplémentaire.

Les fonctionnaires sont soumis au même régime, le lundi de Pentecôte étant privilégié. Les salaires des fonctionnaires seront soumis à une cotisation identique à celle des salariés du secteur privé.

Quelle assiette pour quel rendement ?

La cotisation maximale que l'on pouvait justifier était de 0,45% de la valeur ajoutée des entreprises. Cependant, dans le court terme, la production des entreprises restera inchangée, et le gain de productivité que permet la suppression du jour férié ne sera réalisé que sur le travail. Dans ce cas, le montant maximal que l'on pouvait prélever et qui maintiendrait stable le coût des entreprises est alors de 0,45% de la masse salariale privée.

La contribution du secteur public est un prélèvement de 0,3% sur la masse salariale des APU (administrations publiques) soit 400 millions d'euros. À moins d'utiliser le gain de productivité par tête induit par la suppression du jour férié et de réduire le nombre des fonctionnaires de 0,45%, le prélèvement supplémentaire dégrade la capacité de financement des APU par l'augmentation de la masse salariale brute, conduisant à une opération neutre pour les finances publiques.

La contribution des salariés du secteur privé apportera en année pleine 1,2 milliard d'euros. La contribution sur les revenus du patrimoine devrait apporter 300 millions d'euros. La loi prévoit des transferts de ressources (une fraction de la CSG sur les revenus de remplacement, une part des dépenses des caisses de retraites pour les aides familiales) à hauteur de 1 milliard d'euros. Ce transfert, comme la contribution sur les salaires des fonctionnaires ne modifie pas la capacité de financement des administrations publiques. Il dégrade le compte de l'État, des collectivités locales ou des caisses de retraites au profit de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.

La caisse nationale pour l'autonomie et la solidarité recevra donc des ressources à hauteur de 2,9 milliards d'euros. Le prélèvement net supplémentaire est de 1,5 milliard d'euros, soit à peu près la moitié des ressources de la nouvelle caisse et les transferts de prélèvements existants est de 1,4 milliard d'euros. Ce chiffre est en dessous de ce que l'on pouvait attendre du rendement fiscal à terme d'une simple augmentation de l'activité. Cependant, le gain fiscal ainsi dégagé est immédiat et certain.

Qu'est-ce que ça change pour le salarié ?

D'après le code du travail, les jours fériés ne sont pas obligatoirement chômés, sauf le 1er mai. Néanmoins, une grande majorité de conventions collectives prévoit que les jours fériés sont chômés. Le travail des jours fériés (1er mai ou autres jours fériés chômés prévus par les conventions collectives) est généralement rémunéré double d'un jour habituel. Parce que ce sont les conventions collectives qui prévoient le caractère chômé des jours fériés, la suppression du jour férié légal n'entraîne pas nécessairement la suppression du jour férié chômé. La loi du 2 juillet 2004 indique le processus par lequel cette suppression a lieu. Si l'employeur et les salariés s'accordent, ils peuvent supprimer n'importe quel jour chômé, y compris individuellement, comme un jour de RTT (réduction du temps de travail). Si il n'y a pas d'accord, l'employeur peut faire travailler le lundi de Pentecôte à concurrence de 7 heures pour un temps plein, sans rémunération supplémentaire ou sans repos compensateur et sans que cela ne constitue une modification du contrat de travail. Si le lundi de Pentecôte était travaillé avant l'application de la loi, l'employeur peut choisir, sur simple consultation les modalités de la journée de solidarité. La marge de négociation est donc faible et la loi indique clairement comment le processus est appliqué.

Pour les salariés au forfait (soit 8% des salariés), le nombre de jours travaillés dans l'année est augmenté de 1 et le plafond de 217 jours de travail annuel est augmenté à 218 jours.

Certains salariés travaillaient déjà le lundi de Pentecôte. On ne dispose pas d'informations précises sur la part des salariés en activité le Lundi de la Pentecôte par exemple. Cependant, le samedi ou le dimanche, environ 10% des salariés sont au travail [2], cette part étant très variable selon les qualifications ou les secteurs d'activité. Les entrepreneurs individuels, les salariés des services aux personnes et des commerces ainsi que les policiers et les militaires ont une part importante de travail le week-end. Parce que le travail des jours fériés n'est pas complètement assimilable au travail du week-end (le samedi tous les magasins sont ouverts, alors que le lundi de Pentecôte, un grand nombre sont fermés), on peut supposer qu'au maximum 10% des salariés sont concernés par l'activité salariée un jour férié donné. La suppression du jour férié entraînera la perte de la surrémunération ou de la rémunération complète du jour férié. En effet, suivant les conventions collectives, le salaire mensuel est indépendant du nombre de jours travaillés dans le mois, ou calculé en fonction du nombre de jours travaillés effectivement (les congés payés étant alors comptés comme jours travaillés). Dans le cas où le salaire mensuel est fixe, la suppression du jour férié diminue la rémunération salariale de deux journées de travail (la rémunération pour un jour travaillé en plus est double et le jour chômé travaillé est payé en prime de la rémunération mensuelle). Si le salaire mensuel est calculé en fonction des jours effectivement travaillés, la baisse de rémunération pour un salarié travaillant un jour férié n'est que d'une journée.

Quel impact économique ?

Supprimer un jour férié est un allongement de la durée du travail (au plus de 0,45%), accompagné de la mise en place d'un prélèvement supplémentaire finançant une dépense collective nouvelle. Les effets économiques sont différents selon qu'on assure ex ante la stabilité du coût des entreprises, suivant la difficulté que rencontrent les entreprises à exploiter ce gain de productivité par tête et fonction de l'évolution à long terme de la rémunération salariale.

Supposons que la suppression du jour férié soit accompagnée d'augmentation des cotisations employeurs de 0,3 point dans le secteur privé et que les ressources nouvelles collectées sont dépensées intégralement pour l'assistance aux personnes âgées. En dehors du secteur "assistance aux personnes âgées", il n'y a pas de demande supplémentaire adressée aux entreprises. Puisque ce sont les cotisations employeurs qui sont augmentées, le salaire net est inchangé et le coût salarial par tête augmente de 0,23%. Pour compenser cette hausse de coût salarial par tête, les entreprises doivent se réorganiser afin de réduire l'effectif de 0,23%. Comme la hausse de cotisation est immédiate, la pression sur la réorganisation est forte et, dans l'intervalle, l'ajustement se fera sur les marges ou les prix de production.

Si toutes les entreprises peuvent effectuer cette réorganisation et réduire leur effectif de 0,23%, alors la masse salariale des entreprises est inchangée. L'augmentation du taux des cotisations sociales employeurs est compensée par la réduction de l'effectif. Pour les entreprises qui travaillaient déjà le jour férié en question, elles réaliseront une économie de salaire sans devoir réduire leur effectif, l'économie se faisant par la suppression de primes [3].

Parallèlement, l'État affecte les cotisations supplémentaires à l'assistance aux personnes âgées ou dépendantes. La dépense nouvelle crée des emplois qui compensent les emplois perdus dans les autres secteurs. À rémunération équivalente, sous l'hypothèse que toutes les entreprises peuvent exploiter le gain de productivité et que l'intégralité des cotisations collectées sont dépensées, alors l'impact net sur l'emploi est nul (33000 emplois disparaissent d'un côté et 33000 sont créés dans le secteur "aide aux personnes âgées et dépendantes"). Le PIB total augmente de 0,08%.

Si la rémunération moyenne des emplois nouveaux créés dans l'assistance aux personnes âgées est plus faible que les emplois détruits dans le secteur marchand, l'effet sur l'emploi peut être positif. La masse salariale totale reçue par les ménages ne change pas, mais un salaire plus bas est versé à plus de personnes. Par exemple, si la rémunération moyenne dans le secteur d'assistance aux personnes âgées est inférieur de 10% à celle des emplois perdus dans le secteur marchand, l'effet sur l'emploi est de 33000/10 soit 3300 emplois supplémentaires.

L'expérience des 35 heures

Certaines entreprises peuvent ne pas se réorganiser, parce que la réorganisation se heurte à des indivisibilités (très petites entreprises), à des coûts de réorganisation très élevés (entreprises petites et moyennes) ou à des organisations trop rigides. L'expérience des 35 heures a montré que ces cas étaient fréquents et pouvaient concerner plus de 2 millions de salariés sur les 15 millions du secteur privé. Pour ces entreprises, le jour de travail supplémentaire ne se traduit pas par un gain de productivité exploitable. Le coût de ces entreprises augmente de la cotisation supplémentaire et l'impact sur les prix est positif. L'activité dans ces entreprises est réduite, soit au profit de la concurrence étrangère, soit au profit des entreprises qui ont pu exploiter le jour férié supprimé. À plus long terme, l'emploi et l'investissement sont réduits et la compétitivité dégradée. Le prélèvement supplémentaire n'est pas compensé par le gain de productivité et au total le coût des entreprises augmente.

Si les sommes correspondant à ce prélèvement sont dépensées, l'emploi total augmente et l'opération "suppression d'un jour férié" est en fait un prélèvement supplémentaire qui finance une dépense collective. L'impact sur l'emploi est positif parce que les effets négatifs de la hausse de coût sont plus longs à apparaître que les effets positifs de la hausse de la dépense publique. Cependant, la charge du prélèvement supplémentaire est atténuée ou annulée pour les entreprises dont les salariés travaillent à rémunération inchangée un peu plus et à l'opposé, la charge du prélèvement est maximale pour les entreprises qui ne peuvent pas utiliser le jour férié supprimé. Cette inégalité justifie que la contribution supplémentaire soit de 0,3 point au lieu de 0,6.

La mesure induit une baisse de coût salarial par tête pour les entreprises qui exploitent le gain de productivité et d'une hausse (mais moindre que dans le cas cotisation à 0,6 point) pour celles qui ne peuvent pas en bénéficier. En supposant une élasticité de 0,6 de l'emploi au coût du travail, l'effet net sur l'emploi est une destruction de 8000emplois. Si l'élasticité est nulle alors les destructions d'emplois sont de l'ordre de 20000.

Par ailleurs, les recettes nouvelles peuvent être en partie utilisées pour réduire le déficit public. Même si le dispositif financier assure que les sommes nouvellement collectées seront affectées aux dépenses pour l'assistance aux personnes âgées et dépendantes, par exemple en créant un fond spécifique, rien n'empêche de réduire les dépenses actuellement consacrées à cette assistance et de les transférer implicitement à la charge du fond.

Dans ce cas, les créations d'emplois ne compensent plus l'exploitation du gain de productivité. Si la moitié des recettes nouvelles sont dépensées, un peu plus de 15000 emplois seraient perdus. Au total, la suppression du jour férié, une cotisation de 0,3 dont la moitié est affectée à la réduction du déficit entraînerait la perte de plus de 30000 emplois et à plus long terme d'un peu moins de 20000.

TABLEAU II.5.1 : SYNTHESE DES SCENARIOS

a. Selon la rémunération proposée dans le secteur "aide aux personnes âgées et dépendantes". b. Selon que l'élasticité de l'emploi à son coût est nulle ou à 0,6.

Source: OFCE.

Dans le long terme : la négociation des salaires

Dans le long terme, l'allongement de la durée du travail correspond à une augmentation du nombre d'heures potentiellement travaillées dans l'économie et implique un niveau d'activité supérieur de 0,45%.

Si on considère que le salaire assure l'équilibre entre l'offre et la demande de travail, alors la suppression du jour férié n'a pas, au premier ordre d'impact sur l'emploi. L'équilibre du marché du travail n'est pas modifié et le raisonnement appliqué au court terme se prolonge à plus long terme. Si les cotisations sociales ne ponctionnent qu'une partie des gains de productivité ou si une partie des cotisations supplémentaires est consacrée à la réduction du déficit, alors l'impact sur l'emploi n'est pas nul. Mais les destructions nettes d'emplois impliquent plutôt une diminution du salaire par tête.

En revanche, si on considère que la négociation salariale fait intervenir d'autres éléments que l'équilibre entre l'offre et la demande, parce qu'il y a un pouvoir de marché de certains acteurs, parce qu'il y a un arbitrage entre travail et loisir ou parce que la négociation salariale inclut d'autres arguments, alors les salariés vont revendiquer une partie ou l'intégralité du gain de productivité réalisé dans l'opération suppression du jour férié. Dans ce cas, le coût relatif entre le travail et le capital est accru. La substitution du capital au travail et la désincitation au travail pèseraient alors négativement sur l'emploi. C'est là un argument traditionnel des détracteurs des prélèvements obligatoires: financer par un prélèvement une dépense collective induit une distorsion par la fiscalité et une mauvaise allocation des ressources. L'octroi du gain de productivité (l'allongement de la durée du travail) permet d'augmenter le bien-être national, mais le prélèvement supplémentaire qui finance une consommation collective le diminue.

Un argument contrebalance le précédent. La couverture d'un risque peut réduire les inquiétudes individuelles et les assurances privées pour se couvrir de ce risque. Les ménages réduisent en conséquence leur taux d'épargne et l'effet "néfaste" du prélèvement supplémentaire est compensé par la réduction du risque individuel. Cet argument permet de justifier les prélèvements pour la retraite ou la santé. À long terme, puisque le financement d'une dépense couvrant le risque dépendance serait neutre, le gain de productivité induit par l'allongement de la durée du travail aurait un impact positif sur l'activité.

Les 35 heures à rebours

La suppression d'un jour férié ressemble à la réduction du temps de travail, mais à rebours. Tout à l'inverse des 35 heures, le mouvement de durée du travail s'accompagne d'un alourdissement des cotisations sociales capturant le gain de productivité mais pas complètement. Une réduction partielle du déficit public est le pendant d'une détérioration du solde pour les 35 heures. L'ampleur du mouvement est à peu près 10 fois moindre que celle des 35 heures. Au lieu d'une réduction d'environ 2 heures par semaine ou de 5% du temps de travail, il s'agit ici d'une hausse de 0,45% de la durée (Heyer et Timbeau, 2000). L'ordre de grandeur de l'impact sur l'emploi à court terme est aussi respecté, au lieu de 300000 emplois créés par les 35 heures, 30000 emplois pourraient être détruits, dans le scénario "réduction du déficit". C'est probablement le prix à payer pour un meilleur service aux personnes âgées, mais il n'y a pas de raison que les salariés en assurent seuls le financement.

La couverture d'un risque universel (la dépendance aux âges élevés) devait se faire sur une imposition plus large que le seul travail. La taxation des autres revenus, principalement les revenus du capital est nécessaire. Cependant, les travailleurs indépendants sont exonérés de la contribution. Seront-ils exonérés de la solidarité nationale s'ils venaient à perdre leur autonomie?

Les 35 heures ont montré la difficulté à modifier les règles du temps de travail de façon équitable et admise par tous. La suppression d'un jour férié va remettre en oeuvre les mêmes oppositions. Le jeu en vaut-il la chandelle?

Références bibliographiques

HEYER E. et TIMBEAU X., "35 heures: réduction réduite", Revue de l'OFCE, n°74, juillet 2000.

La lettre de l'OFCE N°244 du 24 octobre 2004 : "Impact de la suppression d'un jour férié" Heyer E. et Timbeau X.

Notes

[1] Par convention, la valeur ajoutée non marchande du secteur public est principalement déterminée par la masse salariale (à laquelle on ajoute la consommation de capital fixe, les impôts, etc.). Augmenter la production de l'administration par le travail un jour habituellement chômé n'augmente le PIB que si les salaires sont augmentés.

[2] Chenu Alain, "Les horaires et l'organisation du temps de travail", Économie et Statistique n° 352-353, 2002. À partir de l'enquête Emploi du temps réalisée par l'INSEE, on dispose de l'activité quart d'heure par quart d'heure sur une semaine entière. Cette enquête a été réalisée avant l'application des 35 heures qui ont pu modifier l'emploi du temps type.

[3] On néglige l'impact macroéconomique des entreprises ne travaillant pas habituellement le lundi, qui devront acquitter une cotisation supplémentaire sans pouvoir réaliser une économie sur la masse salariale.