Faut-il réduire la dette publique ?

Le poids de la dette publique est revenu au centre des préoccupations des hommes politiques et des citoyens, à l'issue notamment de la publication du rapport Pébereau le 14 décembre 2005. La charge de la dette (2,5% du PIB en 2005) serait le deuxième poste de dépenses de l'Etat et absorberait la quasi-totalité des recettes de l'impôt sur le revenu. Selon un discours largement répandu, la France vivrait à crédit depuis trente ans : les générations actuelles reporteraient la charge des dépenses publiques sur les générations futures. Chaque nouveau-né en France hériterait d'une dette de l'ordre de 17500 euros !

Le principal indicateur du poids de l'endettement public est la dette publique au sens de Maastricht, soit la dette brute consolidée de l'ensemble des administrations publiques (Etat, collectivités locales, Sécurité sociale). La dette française était relativement faible jusqu'en 1980 (graphique 1) : de 16% du PIB en 1974, elle reste à 20% en 1980. Elle monte à 34% en 1987, niveau où elle s'est stabilisée jusqu'en 1991. Puis, elle reprend son ascension jusqu'à 59% en 1997 où elle a connu un nouveau palier. Enfin, elle s'accroît de 59% en 2002 à 66 % fin 2005. La France est en dessous du niveau de la zone euro (72%), approximativement au niveau de l'UE15 (65%) ou des Etats-Unis (65%), nettement en dessous du Japon (169%). En terme de dette nette, par exemple la dette brute moins les actifs financiers détenus par les administrations, la France est à 44% du PIB, nettement en dessous de la zone euro (58%), un peu en dessous de l'ensemble de l'OCDE (48%) et des Etats-Unis (47%). Il n'y a donc pas de singularité française.

GRAPHIQUE 1. LES DETTES PUBLIQUES (en % du PIB)

Source : Perspectives économiques de l'OCDE.

Les administrations publiques sont endettées, mais elles possèdent aussi des actifs financiers (des actions de certaines entreprises) et des actifs physiques (des infrastructures). Globalement, leur richesse nette représentait 20% du PIB en 2003 (dernière année connue, tableau 1). Certes, le nouveau-né français hérite d'une dette publique, mais il hérite aussi d'actifs publics : routes, écoles, maternité, équipements sportifs... évoquer l'une sans évoquer les autres est peu rigoureux.

TABLEAU 1. COMPTES DE PATRIMOINE DES ADMINISTRATIONS (en % du PIB)

La richesse nationale se compose du stock de capital physique et des avoirs nets accumulés sur l'étranger. Les actifs physiques représentaient quatre fois le PIB de la France en 1993, 5,2 fois en 2003. La France n'est pas endettée vis-à-vis de l'étranger ; les avoirs nets de la France sur l'étranger sont faiblement positifs, de l'ordre de 9% du PIB en 2005. Le nouveau-né français est donc riche en moyenne, à sa naissance, de 166000 euros (la somme des patrimoines publics et privés divisée par le nombre d'habitants).

La France a certes un déficit public, mais c'est l'épargne nationale qui détermine la croissance de la richesse nationale. Celle-ci était en France de l'ordre de 20% du PIB en 2004, un peu moins que la moyenne de la zone euro (21%), mais au même niveau que l'UE 15 et nettement au-dessus du Royaume-Uni (15%) ou des Etats-Unis (14%). Nette de la dépréciation du capital, l'épargne est de 7% du PIB. Globalement, la France consomme nettement moins qu'elle produit et ne vit pas «à crédit» : 13% du PIB sert à compenser la dépréciation du capital ; 7% à augmenter son niveau.

Enfin, la dette brute des ménages représente 80% de leur revenu en France contre 140% au Royaume-Uni, 120% aux Etats-Unis. La richesse nette des ménages qui était égale à trois fois le PIB en 1993 est égale à quatre fois le PIB en 2004. On ne peut évaluer l'héritage que les ménages français laisseront à leurs enfants par la seule dette publique brute. C'est toute la richesse nationale qu'il faut considérer.

L'inexorable comptabilité de la dette

La dynamique de la dette dépend crucialement de l'écart entre le taux d'intérêt et le taux de croissance. Si cet écart est positif, ce qui était par exemple le cas en Europe de 1991 à 1996, la dette publique fait «boule de neige» ; il faut un excédent primaire pour stabiliser le poids de la dette dans le PIB. S'il est négatif, la dette publique tend à se réduire automatiquement.

Quand la politique budgétaire et la politique monétaire sont utilisées dans le même sens, il n'y a guère de problème de soutenabilité des finances publiques : dans les phases de récession, donc de déficit public, le taux d'intérêt est bas par rapport au taux de croissance, ce qui tend à réduire la croissance de l'endettement. Ce fut le cas en France de 1974 à 1979. La croissance de la dette publique de 1992 à 1997 ne s'explique pas tant par des déficits structurels que par la mauvaise situation conjoncturelle et surtout le niveau des taux d'intérêt (après la réunification allemande) dans une période où la politique monétaire et la politique budgétaire n'étaient pas utilisées de façon coordonnée (tableau 2). Le retour à une croissance plus forte permet une baisse des déficits conjoncturels et structurels qui compensent l'impact de taux d'intérêt réels plus élevés, comme le montre la période 1998-2002.

TABLEAU 2. LES FACTEURS DE HAUSSE DE LA DETTE EN FRANCE (en % du PIB)

La croissance de la dette s'explique par le niveau du solde public (décomposé ici en solde structurel et solde conjoncturel, tels qu'évalués par l'OCDE), par le solde financier (l'effet des nationalisations, privatisations, etc.) et par l'effet taux (la différence entre le taux d'intérêt payé sur la dette et le taux de croissance).

Source : Calculs des auteurs.

Supposons en s'inspirant de la situation française, que l'objectif soit un ratio dette/PIB de l'ordre de 60%, que le taux d'intérêt apparent soit de 4,5%, le taux d'inflation de 2%, et le taux de croissance potentielle de 2,25%. L'objectif de moyen terme de solde public pour stabiliser la dette doit être un déficit de 2,55% du PIB (60% x 4,25%), soit un solde structurel primaire excédentaire de 0,15% du PIB. Bien que les charges d'intérêt soient alors de 2,7% (60% x 4,5%) du PIB, le vrai coût de la dette n'est que de 0,15% du PIB, c'est-à-dire l'excédent primaire nécessaire pour stabiliser la dette. Toutes choses égales par ailleurs, si la France avait une dette nulle qu'elle souhaiterait maintenir, le gain en terme de marge de manœuvre budgétaire ne serait que de 0,15% du PIB par rapport à la situation actuelle.

Le niveau adéquat du déficit public peut aussi être envisagé dans une optique de maintien de l'égalité entre la dette publique et le capital public. Dans ce cas, le déficit structurel doit être égal à l'investissement public net, plus la dépréciation de l'endettement due à l'inflation, soit, en France en 2005, de l'ordre de 2% du PIB (3,3% d'investissement public, -2,5% d'amortissement, +1,2% de dépréciation de la dette). On pourrait même aller au-delà en tenant compte des dépenses publiques de recherche (2% du PIB) qui, elles aussi, préparent l'avenir.

En 2005, le déficit public structurel français a été de l'ordre de 2,3% (soit un déficit de 3,5%, hors solde IEG, moins 1,2% de déficit conjoncturel). Il est donc de l'ordre du soutenable.

Une dette désirée

Selon ces deux raisonnements, il est inutile de se donner un objectif d'annulation du déficit public. Un pays qui maintiendrait un déficit nul verrait sa dette tendre lentement vers zéro. Ceci requiert un effort prolongé alors que l'objectif de déficit nul n'a pas de fondement économique. L'Etat n'est pas un ménage. Immortel, il peut avoir une dette en permanence, il n'a pas à la rembourser, mais seulement à garantir qu'il pourra en servir les intérêts.

De plus, les agents privés désirent détenir de la dette publique pour des raisons de liquidité et de sécurité. Les titres de dette publique permettent de se constituer un capital en vue de la retraite, par exemple. Leur risque de défaut de paiement est jugé quasiment nul. En contrepartie, leur rendement peut être relativement faible. Ainsi, en avril 2005, l'Etat français a émis une obligation assimilable du Trésor (OAT) à cinquante ans, arrivant donc à maturité en 2055. L'Etat français s'était engagé à en émettre pour 6 milliards d'euros. La demande a atteint 19,5 milliards. Aussi, le taux d'intérêt servi a été de 3,77%, soit un niveau particulièrement bas. La dette publique française est donc demandée. Les marchés font confiance à la signature de l'Etat français. Pour eux, la France est solvable et le taux d'intérêt sur la dette n'augmentera guère, même à très long terme.

Se pose certes le problème de la détermination du niveau adéquat de la dette. Celui-ci n'a aucune raison d'être stable en pourcentage du PIB. Par exemple, une population qui vieillit peut avoir besoin d'une dette publique plus importante, d'autant plus que la pérennité des retraites publiques par répartition est mise en cause. Tant que la dette apparaît désirée, qu'il est possible de l'émettre à de bas taux d'intérêt, qu'elle ne provoque ni tensions inflationnistes, ni déficit extérieur, il n'y a pas de preuve qu'elle est excessive.

Nous avons jusqu'à présent considéré la dette publique financière. Certains proposent d'y ajouter la dette implicite, c'est-à-dire tous les engagements de l'Etat, même si ceux-ci n'ont pas une forme financière ; c'est le cas en particulier des engagements de retraites ou de dépenses de santé. On peut estimer la valeur de ces engagements pour obtenir ce que l'on nomme la dette implicite que l'on peut rajouter à la dette publique. On évoque ainsi 900 milliards d'euros de dette supplémentaire liés aux dépenses de retraites des fonctionnaires.

Cette pratique consiste à appliquer à l'Etat ce qui s'applique déjà aux entreprises privées, qui ont l'obligation de provisionner leurs engagements hors bilan. L'Etat n'est cependant pas une entreprise privée. Ses engagements sont difficiles à évaluer : le montant des retraites peut être diminué par des réformes (baisse des pensions, report de l'âge de départ). Ensuite, où s'arrêter ? Pourquoi ne pas tenir compte des retraites du secteur privé, mais aussi des dépenses de santé, des dépenses d'éducation, des allocations familiales, qu'il faudra bien verser pour les enfants actuels ou futurs ? Il faudrait tenir compte des impôts et des cotisations sociales que l'Etat a le pouvoir de lever, contrairement aux entreprises. Combien font 44% du PIB français, soit les prélèvements obligatoires, jusqu'à la fin des temps ?

Le biais dépensier et démagogique des gouvernements ?

Il existe deux grandes familles d'explications au niveau des dettes publiques en France ou en Europe. Selon la première (cf. le rapport Pébereau), la croissance de la dette publique serait la conséquence d'un biais dépensier et démagogique des gouvernements. Ceux-ci auraient tendance à faire trop de dépenses pour satisfaire leur électorat, sans augmenter les impôts en contrepartie. Ils ne feraient pas les efforts nécessaires en période de bonne conjoncture. Chaque administration aurait l'objectif d'augmenter ses effectifs et ses moyens, sans souci d'efficacité et de productivité. Aussi, le déficit public serait-il en permanence trop élevé, conduisant à une trop forte accumulation de dette.

Le déficit public serait donc une cause autonome de déséquilibre macroéconomique. Selon la théorie de l'effet d'éviction, il ponctionerait l'épargne, qui ne serait plus disponible pour l'investissement. Le déficit actuel amènerait les marchés financiers à prévoir le maintien d'un déficit important et donc le gonflement de la dette ; les taux d'intérêt, courts et longs en seraient accrus, ce qui évincerait l'investissement privé. Le déficit nuirait à l'accumulation du capital, donc à la croissance future. Ce mécanisme n'est guère observé dans la réalité. De 2002 à 2005, au contraire, les taux d'intérêt de court et de long terme ont été au plus bas, malgré le gonflement des déficits publics, en Europe comme aux Etats-Unis et au Japon. Dans la zone euro, le taux d'intérêt de long terme est à 4%, à la mi-2006, soit approximativement le niveau attendu pour le taux de croissance du PIB en valeur. Il est difficile de prétendre que ce niveau nuise à l'investissement.

Le déficit comme remède à la crise

La seconde explication conçoit les déficits et les dettes publics comme des conséquences de la situation macroéconomique. En période d'incertitude ou de pessimisme des entrepreneurs, la demande privée peut être insuffisante pour maintenir le plein-emploi. La politique optimale consiste à faire baisser le taux d'intérêt jusqu'à ce que la demande soit suffisamment relancée ; cette politique a l'avantage de ne pas augmenter la dette publique, de favoriser l'accumulation du capital et de réduire le taux de profit exigé par les entreprises pour investir. Toutefois, elle peut entraîner une accumulation excessive de dettes de la part des entreprises et des ménages. En sens inverse, la baisse des taux peut être inefficace, en période de forte dépression, où les agents privés sont réticents à s'endetter. Elle peut se révéler insuffisante, en particulier parce qu'il y a un plancher à la baisse des taux d'intérêt nominaux, donc réels : à la fin des années 1990, au Japon, le taux d'intérêt au jour le jour fut fixé à 0, ce qui aboutit à un taux de base des banques de l'ordre de 3% et à un taux réel du crédit de 4,5% (compte tenu d'une baisse des prix de 1,5% l'an). Elle peut se révéler impraticable dans la zone euro où le taux d'intérêt commun ne peut ajuster les conjonctures différentes des douze Etats membres. Pour obtenir un niveau de demande satisfaisant, le gouvernement doit alors accepter un certain déficit budgétaire.

Un tel déficit nécessaire pour soutenir l'activité n'a aucun effet d'éviction des dépenses privées : il ne provoque pas de hausse du taux d'intérêt, puisque celui-ci est à son plus bas niveau possible. Il ne pose pas a priori de problème de soutenabilité : si l'accumulation de dette publique amène les agents à augmenter leurs dépenses, l'Etat pourra réduire son déficit du montant nécessaire.

La faiblesse de la demande peut être interprétée comme un désir des ménages de détenir plus d'actifs financiers couplé avec un refus des entreprises de s'endetter. Dans cette situation, l'Etat stabilise l'économie en fournissant la dette publique désirée. La dette publique n'est pas un poids sur les générations futures puisqu'elle a une contrepartie en termes d'actifs détenus par les ménages. Ce n'est qu'un moyen de rendre l'économie plus liquide. L'épargne des ménages a une contrepartie dépense et dette publiques. La réduction de la dette publique passe donc par une hausse de l'endettement des entreprises ou des ménages ou par une baisse de l'épargne (grâce à la baisse de l'incertitude sur l'avenir). Elle suppose un maintien au plus bas des taux d'intérêt. Elle serait favorisée par une baisse de l'euro.

Le rapport Pébereau préconise une action énergique de réduction du déficit de 0,6 point par an jusqu'au retour à l'équilibre. Ce serait certes conforme aux engagements européens de la France. Mais, la baisse des dépenses publiques se traduirait inéluctablement par un effet dépressif sur la croissance, qui tendrait à creuser le déficit conjoncturel. Surtout, la France est déjà en 2006 proche du solde structurel d'équilibre correspondant au maintien d'une dette à 60% du PIB : cet effort n'est pas nécessaire. L'objectif de la politique économique doit être avant tout de combler les 2,5 points d'écart de production négatif.

Faut-il réduire les dépenses publiques ?

Selon le rapport Pébereau, le déficit ne provient pas des nécessités de la régulation macroéconomique, mais d'une mauvaise gestion des finances publiques, de pratiques politiques et collectives qui tendent à faire augmenter sans limites les dépenses publiques. Cette tendance n'est cependant pas apparente depuis 1984 (tableau 3) où les dépenses publiques ne progressent guère plus vite que le PIB.

Le rapport Pébereau propose de revoir l'utilité de toutes les dépenses publiques et de ne pas en introduire de nouvelles sans en supprimer d'autres. Il propose de ne plus réduire les impôts et de stabiliser les dépenses publiques en valeur, tant que le déficit n'est pas résorbé.

Certes, une gestion rigoureuse et certains redéploiements sont nécessaires. Cependant, les dépenses publiques sont demandées par les Français, qui souhaitent une école, une justice, une police, des infrastructures de qualité, des dépenses de santé gratuites, une retraite publique satisfaisante.

TABLEAU 3. ÉVOLUTION DES DEPENSES PUBLIQUES

Source : Eurostat.

Il faut aider les chômeurs, les exclus, les quartiers en difficulté, les jeunes des banlieues, les entreprises innovantes et celles en difficulté. Et qui contrôlera l'utilité des dépenses privées : les Français veulent-ils plus de crèches ou plus d'agences bancaires ? S'il ne faut pas avoir la religion des dépenses publiques, faut-il en avoir la phobie ?

Le rapport Pébereau néglige le bouclage macroéconomique de son diagnostic et de ses préconisations. Selon lui, le niveau de la dette publique s'explique avant tout par une mauvaise gestion des finances publiques et par une trop forte propension à avoir recours aux dépenses publiques. Logiquement, il propose de diminuer les dépenses publiques pour réduire les déficits et la dette tout en reconnaissant, page 111, que cela nuirait à la croissance. Faut-il affaiblir encore les espoirs de reprise ? Le rapport préconise de mener une politique de stabilisation après que l'équilibre des finances publiques aura été atteint : si cela est nécessaire, pourquoi critiquer la politique à l'œuvre actuellement ? Pourquoi faudrait-il atteindre préalablement l'équilibre budgétaire, qui est un objectif coûteux et sans signification économique ?

Dans des périodes de niveau élevé des taux d'intérêt réels, situation subie par la France dans les années 1990, le rapport préconise que l'Etat réduise ses dépenses, comme le ferait une entreprise privée ou un ménage, oubliant que l'Etat n'est pas une entreprise privée et qu'il se doit de pratiquer une politique budgétaire de régulation, donc précisément soutenir l'activité quand des taux d'intérêt trop élevés tendent à l'affaiblir.

Pour aller plus loin :

Rapport de Michel Pebereau : "Des finances publiques au service de notre avenir" (2005).