La politique climatique et les choix éthiques

La première conférence du cycle à l'ENS de Lyon sur "Le défi du développement durable" s'est déroulée le 30 novembre 2015, le jour de l'ouverture des négociations sur le climat (COP21) à Paris. L'économiste Olivier Godard, Directeur de recherche honoraire au CNRS et membre associé au département d'économie de l'Ecole Polytechnique (Université Paris-Saclay), a ouvert ce cycle avec une intervention sur "La politique climatique et les choix éthiques".

Présentation

Les travaux d'Olivier Godard sur le développement durable se situent au croisement de l'économie et de la philosophie morale et politique. L'économie fournit des outils économiques pour définir des instruments de lutte contre les dégradations de l'environnement (taxe, marché de permis d'émission…), et pour évaluer l'impact des politiques mises en œuvre, en fonction des scénarios climatiques globaux. L'éthique se préoccupe de "ce qui devrait être". Il s'agit donc d'émettre un jugement normatif sur les options possibles en matière de politique climatique, en fonction de critères de justice. Affirmer par exemple, comme le font certains économistes, qu'il faut un prix mondial unique du carbone relève d'une économie normative. L'organisation de la coopération internationale pour lutter contre le dérèglement climatique doit reposer sur des principes de justice et d'équité, afin de définir les droits et obligations de chacun, la répartition des efforts de réduction des émissions et les mesures de compensation à mettre en oeuvre. Mais ces critères de justice font débat, tant au niveau académique qu'au niveau diplomatique. Pour certains, la "bonne" norme éthique est l'égalité des droits d'émission de chaque individu dans le monde, pour d'autres une juste répartition entre Etats serait proportionnelle à des variables comme les besoins de base, le PIB, la taille du territoire ou encore les émissions passées (référence aux besoins économiques ou idée de droits acquis)... La solution au problème climatique passe donc par le règlement de questions de justice, tant au niveau national qu'au niveau international.

Olivier Godard a publié deux ouvrages en 2015 : Environnement et développement durable. Une approche méta-économique (De Boeck Supérieur) et La justice climatique mondiale (La Découverte, coll. Repères, octobre). Il a également co-dirigé, avec J.-P. Ponssard, Économie du climat : pistes pour l'après-Kyoto (Éd. École polytechnique, 2011).

La conférence d'Olivier Godard : La politique climatique et les choix éthiques

la-politique-climatique-et-les-choix-ethiques

Pour télécharger la vidéo, cliquez sur l'icône de droite en bas de la vidéo ou clic droit et "enregistrer sous".
Version audio mp3.

Dans la première partie de son intervention, Olivier Godard traite du cadre normatif qui sous-tend les stratégies nationales en matière de politiques climatiques, en mettant en évidence les différentes combinaisons possibles de choix cognitifs et éthiques et les configurations qui permettent d'atteindre l'objectif du "facteur 4". La deuxième partie est consacrée à la question de la justice climatique mondiale, objet de nombreux débats, tant au niveau académique qu'au niveau diplomatique lors des négociations sur le climat : comment organiser la répartition des droits et obligations en matière d'émission ? comment imputer la responsabilité des émissions et des dommages climatiques ? faut-il une justice réparatrice ? etc.

Télécharger le diaporama de présentation d'Olivier Godard.

Le compte rendu de la conférence

Olivier Godard a introduit sa conférence sur le contexte des discussions de la COP21 à Paris, à partir d'un rapide historique des négociations internationales sur le climat depuis 1990, visant à stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre (GES) dans l'atmosphère. Depuis le sommet de Copenhague en 2009, l'approche "top-down" entérinée à Kyoto, qui consistait à définir des objectifs globaux de réductions d'émissions de CO2 et des principes, puis à répartir les efforts et les droits à émission entre pays, a été remplacée par une approche "bottom-up" dans laquelle chaque pays définit, de manière indépendante et souveraine, ses propres objectifs de maîtrise d'émissions et les moyens pour y parvenir. Dans le contexte post Copenhague se pose donc la question du choix des politiques climatiques nationales. Un pays peut adopter différentes stratégies nationales de réduction de ses émissions de GES pour traiter le problème climatique. Celles-ci dépendent du cadre normatif choisi : le pays se soucie-t-il des générations futures ou pas ? de l'impact de ses émissions sur les autres pays ? Le rôle de l'économiste consiste alors à évaluer l'impact de ces stratégies sur la maîtrise du changement climatique mondial, compte tenu des scénarios mondiaux établis par les climatologues. Les décisions prises dans les négociations sur le climat posent également des questions de justice qui sont discutées par les spécialistes : comment organiser la répartition des droits et obligations en matière d'émission ? comment imputer la responsabilité des émissions et des dommages climatiques ? faut-il une justice réparatrice ? etc.

Quelle est l'incidence du spectre des positionnements cognitivo-éthiques possibles pour définir la stratégie d'un pays d'ici 2050 face aux scénarios climatiques planétaires ?

Dans un premier temps, Olivier Godard a traité de l'incidence des différents positionnements cognitivo-éthiques possibles pour définir la stratégie de maîtrise des émissions de GES d'un pays à l'horizon 2050, face aux scénarios climatiques planétaires envisageables (concentration atmosphérique de CO2 et effet sur l'élévation des températures). Ces positions dépendent d'une part des hypothèses cognitives du pays sur l'impact de ses émissions, et d'autre part de ses choix éthiques relatifs à l'étendue géographique des dommages pris en compte et à son attitude envers les générations futures. C'est donc un ensemble de combinaisons possibles de choix cognitifs et éthiques sur la question climatique qui est évalué. La cible de référence pour les tests effectués est le "facteur 4" : pour espérer ne pas dépasser les 2°C de réchauffement, les pays anciennement industrialisés devraient diviser par quatre, à l'horizon 2050, leur niveau d'émissions de GES constatées en 1990. Deux indicateurs sont utilisés pour traduire le niveau d'effort réalisé par le pays en question pour maîtriser ses émissions : d'une part la valeur actuelle de la tonne de CO2, d'autre part le niveau du taux d'actualisation pour estimer la valeur actuelle des dommages causés à différents moments du temps futur -notamment après 2050 - par rapport aux coûts à engager aujourd'hui dans les politiques climatiques (elle est d'autant plus forte que le taux d'actualisation est bas).

Les travaux d'Olivier Godard ont abouti aux résultats suivants : pour atteindre l'objectif du facteur 4, la valeur actuelle tutélaire du carbone en 2010 devrait être supérieure à 52 euros la tonne de CO2[1] et le taux d'actualisation ne pas dépasser 3,25%. Les seuls positionnements éthiques permettant de se mettre sur une trajectoire conduisant au facteur 4 sont "l'altruisme cosmopolitique", dans sa version forte, et "l'universalisme" de type "kantien" (test d'une maxime de comportement sous hypothèse d'universalistaion de son application). Cela signifie que, pour définir sa stratégie climatique, un pays doit prendre en compte les dommages climatiques de ses émissions sur l'ensemble du monde, en se préoccupant des générations actuelles et futures d'une façon dérogeant aux conditions économiques habituelles, ou bien respecter une norme exogène d'évitement du danger climatique définie par la communauté internationale dans le cadre d'un accord sur le climat. Les autres choix normatifs, de type nation-centriste (présentiste ou générationnel), ou supposant une solidarité internationale qui demeure présentiste, conduisent à une valorisation des dommages climatiques insuffisante dans toutes les configurations envisagées. Cependant, les deux seules configurations qui justifient le facteur 4 conduisent à des recommandations opposées sur le choix de la trajectoire temporelle de consommation du budget total d'émissions entre 2011 et 2050 :

- une émission maximale en début de période, avant 2030, lorsque les concentrations de CO2 dans l'atmosphère sont encore faibles, puis une interruption brutale des émissions, pour le cosmopolitisme altruiste qui se représente le choix des autres pays comme une donnée exogène ;
- un "choc de réduction" au début et une répartition équilibrée des émissions sur toute la période pour l'universalisme afin d'éviter l'accélération du phénomène de changement climatique, pour l'universalisme de type "kantien".

Il ressort également que les scénarios climatiques mondiaux établis par les scientifiques et les enjeux cognitifs sont beaucoup moins déterminants que les choix éthiques des pays pour maîtriser leurs émissions. En somme, si une société veut réellement s'occuper du changement climatique, elle doit se soucier en priorité de son cadrage éthique et opérer une réelle rupture de niveau et d'intensité dans ses actions.

Que requiert l'idée de justice climatique mondiale ?

Dans la deuxième partie de son intervention, Olivier Godard a cherché à approfondir la réflexion éthique autour de la question de la justice climatique mondiale. Celle-ci est l'objet de nombreux débats. Elle s'appuie sur les différentes théories de la justice, en particulier sur les travaux de John Rawls sur les circonstances de la justice, mais aussi sur d'autres approches, comme celle des "cosmopolites" qui met en avant la valeur d'égalité individuelle des "citoyens du monde" pour penser la justice environnementale.

Selon Olivier Godard, la question du changement climatique pose trois grands problèmes de justice : un problème de justice réparatrice (dans quelles conditions réparer ou compenser les dommages climatiques que certaines populations subissent déjà ou vont subir ?) ; un problème de justice distributive (comment répartir de manière juste et équitable le budget limité de GES à émettre ?) ; un problème de justice procédurale (comment organiser des conditions d'accès équitable pour chaque partie au processus de négociation internationale sur le climat ?). Deux questions transversales sont au coeur des débats sur les problèmes de justice réparatrice et de justice distributive : la prise en compte des inégalités de richesse entre pays pour la répartition des droits et des charges ; la responsabilité historique différenciée des pays dans le changement climatique, et ses conséquences en termes d'obligation de réparation et de droits d'émission futurs compte tenu du budget carbone disponible pour l'avenir.

Olivier Godard a rappelé que la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (sommet de Rio, 1992) avait établi trois grands principes pour guider les accords de répartition du budget carbone : l'équité dans la répartition des efforts, la responsabilité commune mais différenciée, et le critère de l'action en fonction des capacités[2]. Mais ces principes peuvent être interprétés de manière très différente, selon la conception de la justice retenue. Ainsi, la notion de la "justice internationale", inspirée des principes du "droit des gens" de Rawls, s'oppose radicalement à la notion de "justice cosmopolitique" sur ces questions : la première reconnait la pleine souveraineté des Etats sur leurs ressources naturelles et établit un devoir d'assistance et de solidarité internationale sans exigence de redistribution entre pays ; la seconde considère tous les individus de la planète comme des citoyens du monde, égaux en dignité et en droits, et propose de répartir les budgets carbone au prorata de la population de chaque pays, au nom de l'égalité dans l'accès aux conditions d'utilisation de l'atmosphère. Au-delà de ces deux approches, Olivier Godard a repéré dans la littérature huits principes d'équité différents qui aboutissent à des résultats contrastés en termes de répartition juste des budgets d'émission de GES. Ainsi, l'équité comprise comme égalité des droits individuels conduit à établir une règle de répartition du budget d'émission au prorata de la population de chaque pays. Lorsqu'elle est comprise comme une égalité entre Etats souverains, la règle serait l'égalité des droits d'émission et des charges entre Etats. Si l'équité consiste à satisfaire prioritairement les besoins de base de tous, il faut donner davantage de droits d'émission aux plus pauvres. Le principe "pollueur-payeur" conduit quant à lui à allouer les obligations de réduction des émissions en fonction des émissions historiques des pays. Etc.

Un autre point très discuté dans les débats sur la justice climatique est l'idée de responsabilité historique dans le réchauffement climatique et les dégats environnementaux. S'il est souvent avancé par les gouvernements des pays en développement et par des ONG que les pays du Nord ont une "dette écologique" importante vis-à-vis des pays du Sud, l'examen précis des données factuelles d'émissions historiques de GES conduit à relativiser l'idée de responsabilité exclusive des pays anciennement industrialisés. En prenant en compte l'ensemble des GES (et pas seulement les émissions de CO2 d'origine fossile), on constate que la responsabilité des émissions cumulées depuis 1850 est partagée entre pays développés et pays du Sud, émergents et en développement : 51,9% pour les premiers et 48,1% pour les seconds en 2010, et, du fait de la poursuite de la hausse des émissions dans les émergents, autour de 50-50 en 2015. En outre, les émissions de GES qui sont à l'origine des dommages climatiques sont postérieures à 1988, date à laquelle on a franchi le seuil de concentration de gaz de 350 ppm, qui correspond au maintien d'un climat sans danger. Pour Olivier Godard, un autre aspect discutable est le raisonnement par habitant pour la distribution des efforts et des droits, au nom du principe d'égalité des citoyens du monde face à l'atmosphère. Car d'une part, le niveau des émissions n'est pas principalement corrélé à la consommation individuelle des habitants, mais plutôt au type d'énergie utilisé dans le pays, à sa spécialisation productive et aux transports. D'autre part, cette approche donne lieu à des biais dans les chiffres. Par exemple, attendre d'un pays qui émet en moyenne 500 ou 1000 tonnes de CO2 par habitant, contre 7 tonnes en moyenne dans le monde, qu'il assume 98% des efforts de réduction des émissions n'aurait aucun sens si ce pays n'est à l'origine que de 2% des émissions mondiales totales.

Au-delà des données factuelles, le débat académique sur la responsabilité se situe aussi sur le plan moral. Pour imputer une responsabilité morale dans la création du problème climatique, deux conditions préalables doivent être réunies : il faut avoir ex ante une connaissance de la plausibilité des effets dommageables ; il faut être en mesure de contrôler l'action qui est à l'origine des dommages. La responsabilité se renforce si un agent tire un bénéfice d'une action nuisible pour autrui. Or, les générations précédentes ignoraient, jusqu'à une période relativement récente, les effets des émissions de CO2 sur le climat, et les générations actuelles qui savent depuis les années 1990 n'ont aucun pouvoir de contrôle sur ce qu'ont fait leurs ancêtres. Ce sont deux arguments solides pour réfuter l'idée d'une responsabilité héritée des générations présentes des pays développés, non pour leurs émissions courantes mais pour celles de leurs ancêtres. Certains chercheurs se réfèrent alors au principe "bénéficiaire-payeur" : en tant que bénéficiaires-héritières des actions "nocives" de leurs ancêtres (un développement industriel reposant sur les énergies carbone), les générations actuelles devraient restituer les bénéfices reçus pour compenser, au moins partiellement, les dommages subis par les victimes actuelles et futures de ces actions passées. Mais ceci est aussi contestable, car en réalité elles ne tirent pas profit des dommages causés à autrui, donc de l'injustice. Si les actions passées ont fait des gagnants et des perdants, nous sommes face à un problème de répartition de la richesse et non d'obligations de réparation ou de restitution de bénéfices indus. C'est par conséquent à la société mondiale, dans son ensemble, de corriger ces inégalités par une redistribution.

Un autre problème se pose : faut-il imputer la responsabilité morale des émissions de GES aux consommateurs des pays les plus riches qui achètent massivement les biens produits à l'étranger, en particulier dans les pays émergents ? On peut également en douter si l'on s'en réfère aux trois critères déjà cités (savoir/contrôle/bénéfice) : les consommateurs ne sont pas les mieux placés pour connaître précisément les effets environnementaux des activités productives des entreprises ; ils ne contrôlent pas les choix technologiques et énergétiques des producteurs et des Etats ; ils ne sont pas les seuls bénéficiaires des IDE (les FMN, les producteurs locaux, les Etats des pays d'accueil… y gagnent aussi).

La notion de "dette climatique", telle qu'elle est habituellement entendue, est donc contestable du point de vue moral. Elle est aussi difficile à établir sur le plan juridique, car il n'existe pas de "droit au climat" dans notre système juridique, tant en droit interne qu'en droit international. Elle peut être en outre contreproductive sur le plan géopolitique en freinant la coopération internationale sur le climat[3].

Un autre enjeu éthique des politiques climatiques concerne le choix de l'instrument pour réduire les émissions de GES. En introduisant un prix du carbone par l'intermédiaire d'une taxe carbone ou d'un marché de quotas, comme le préconisent les économistes, on met en place un mécanisme incitatif qui passe par le marché. La question qui se pose alors est de savoir si le recours au marché pour traiter un problème tel que le climat est éthiquement satisfaisant. Cette question n'a pas été traitée lors de la conférence, mais le diaporama d'Olivier Godard (3. Éthique, justice, marché) permettra d'apporter quelques éléments de réponse. Pour davantage de développements, voir : O. Godard, Environnement et développement durable. Une approche méta-économique, De Boeck Supérieur, 2015.

Anne Châteauneuf-Malclès pour SES-ENS, en partenariat avec Toutéconomie.

Pour aller plus loin

• Dans le blog du CEPII :

Olivier Godard, "Un prix mondial unique pour le carbone ? Une fausse bonne idée", billet du 8 octobre 2015.

Jean-Pierre Bompard et Olivier Godard, "Justice climatique mondiale : l'écueil de la démagogie", billet du 18 janvier 2016.

• Articles en ligne :

Olivier Godard, "Les implications des positionnements cognitifs et éthiques pour les stratégies climatiques nationales", Annales des Mines, Responsabilité et environnement n°77, 2015.

Olivier Godard, "La Politique climatique entre choix nationaux et scénarios mondiaux. Implications des positionnements cognitifs et éthiques", Cahier n°2014-28, Département d'économie, École polytechnique, janvier 2014.

• Livre : Olivier Godard, La justice climatique mondiale, La Découverte, coll. Repères, octobre 2015.
• Conférence des Journées de l'économie 2015 : "Les injustices climatiques", 13 octobre 2015.

Notes

[1] Pour rappel la valeur actuelle de la tonne de CO2 sur le marché européen du carbone est de 5 euros.

[2] «Il incombe aux Parties de préserver le système climatique dans l'intérêt des générations présentes et futures, sur la base de l'équité et en fonction de leurs responsabilités communes mais différenciées et de leurs capacités respectives. Il appartient, en conséquence, aux pays développés Parties d'être à l'avant-garde de la lutte contre les changements climatiques et leurs effets néfastes.» Source : http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000548297

[3] Pour plus de développements sur ces autres aspects, voir par exemple la contribution d'Olivier Godard au dossier "Dette écologique : la dette de trop", in Revue Territoires n°523, décembre 2011, p.20-23.

Retour vers la présentation du cycle "le défi du développement durable".