Les politiques budgétaires dans la zone euro

Quatre pays appartenant à la zone euro, la France, l'Allemagne, les Pays-Bas et la Grèce ont encore fait l'objet d'une procédure de déficit excessif en 2004 ; cette procédure a aussi été ouverte à l'encontre de l'Italie en 2005. Le non-respect des engagements pris par les pays dans les Programmes de stabilité de décembre 2003 n'a pas pour autant réanimé la croissance. L'absence de coordination entre les pays de la zone s'est traduite par une grande timidité doublée d'inefficacité de la politique budgétaire. Certains grands pays ont été affectés par le syndrome des petits pays et ont mené des réformes structurelles visant, à la fois, à améliorer leur compétitivité et à réduire leur déficit. C'est notamment le cas de l'Allemagne. En engageant une thérapie privilégiant l'offre par la contention des revenus et des transferts, elle a adressé une demande très faible à ses partenaires européens et a gagné des parts de marché à leurs dépens. Ce type de politiques ne permet pas de transmettre la contribution positive des gains de compétitivité à la demande intérieure. Le résultat, croissance faible et contrainte plus serrée du Pacte de stabilité, a poussé certains pays, notamment la France et l'Allemagne, à refuser de se plier à la pression de leurs pairs. Ce refus est la reconnaissance du clivage entre les soucis des grands pays «insouciants» et des petits pays «vertueux», prônant une politique de rigueur stricte. Mais la rigueur budgétaire appliquée uniquement dans un petit pays, moins dépendant de sa demande intérieure et plus sensible à sa compétitivité n'a pas les mêmes conséquences lorsqu'elle est généralisée à l'ensemble de la zone, où la demande intérieure pèse davantage que les échanges extérieurs.

La surveillance mutuelle s'annonce donc encore compliquée du fait de la persistance de ces hétérogénéités entre petits et grands pays, qui entravent, faute d'une architecture institutionnelle adaptée, le fonctionnement de l'Union monétaire. Le processus de surveillance multilatérale est dans une impasse, les gouvernements affirmant se conformer à des exigences non justifiables sur la base de la situation conjoncturelle, sans pour autant respecter les engagements européens dans les faits. Lorsque la peer pressure ne s'exerce plus, notamment à l'encontre des pays les plus grands, alors une révision des règles du jeu devient nécessaire.

La modification du Pacte de stabilité, au mois de mars 2005, a provoqué un regain d'optimisme, notamment parmi les grands pays de la zone euro. On pouvait croire possible le recours à de plus amples marges de manœuvre en matière budgétaire. Si en France, la politique de rigueur est réaffirmée, ces nouvelles marges budgétaires pourraient-elles consolider la dérive des comptes publics allemands ? Pourraient-elles renforcer les récentes positions de Schröder en rupture avec la culture de la stabilité à tout prix prônée par la CDU ? Et en Italie, le gouvernement Berlusconi y trouverait-il une légitimation pour un cycle électoral des finances publiques, qui l'obligerait néanmoins à assumer devant les urnes la réprobation des partenaires de la zone euro ?

Un policy-mix peu favorable à la croissance

L'orientation de la politique économique apparaît encore en 2004 comme le principal élément justifiant l'écart de performance économique des deux cotés de l'Atlantique. Au cours de la période 2002-2004, le déficit de croissance entre la zone euro et les États-Unis s'élève à 6,2 points et l'écart d'impulsion cumulé de la politique budgétaire à 1,2 point de PIB. L'ampleur du relâchement, la contrainte monétaire aux États-Unis, mesurée par la variation de l'indicateur des conditions monétaires, a été une fois et demie supérieure à l'ampleur du durcis-sement de cette même contrainte dans la zone euro (graphique 1).

Cependant, en 2004, l'orientation de politique économique s'est lentement inversée aux Etats-Unis, où l'élan fourni par le policy-mix s'est réduit. Tout en demeurant positifs, les apports de la politique budgétaire et monétaire à la croissance se sont amenuisés. D'autre part, au cours de l'année 2004, à l'instar de 2003, la croissance du PIB avait largement dépassée son rythme potentiel.

GRAPHIQUE 1. INDICATEURS DE RIGUEUR MONETAIRE ET BUDGETAIRE 2002-2004

L'indicateur de conditions monétaires combine l'écart entre le taux d'intérêt mixte réel et la croissance potentielle et l'évolution du taux de change effectif réel par rapport à son niveau moyen. Une augmentation (diminution) de l'indicateur signifie un durcissement (assouplissement) des conditions monétaires.

Sources : BEA, Réserve fédérale, BLS, OCDE, Eurostat, calculs et prévisions OFCE.

Avec du retard et beaucoup moins de vigueur, la politique monétaire dans la zone euro s'est adaptée à la situation cyclique, par des conditions monétaires moins restrictives. Le policy-mix, encore contraint par une impulsion budgétaire négative a néanmoins moins lesté qu'en 2003 la croissance du PIB, qui a pu se rapprocher de son rythme potentiel.

La situation budgétaire dans la zone euro

En 2004, le déficit budgétaire de la zone euro s'est amélioré de 0,1 point par rapport à 2003, en restant, à 2,8% du PIB. Cette amélioration est intervenue après trois ans de dégradation continue des finances publiques dans la zone euro. Depuis 2001, avec le ralentissement économique, l'impact négatif de la conjoncture a creusé les déficits publics. Cette dégradation du solde a été immédiate (de -1,0% en 1999 à -2,5% en 2002 pour l'agrégat des 12 pays de la zone euro). La contrainte du PSC est rapidement devenue effective pour un certain nombre de pays et le volet répressif de la procédure de surveillance multilatérale, la procédure de déficit excessif, est devenu opérationnel. Mais, face au creusement d'un écart de production déjà négatif, toute politique budgétaire restrictive, nécessaire au respect du critère du déficit, devenait problématique. La plupart des pays de la zone, et notamment les plus grands, où la croissance était particulièrement faible, ont donc choisi de ne pas suivre les recommandations de la Commission de réduire leur déficit structurel. Ils ont maintenu une politique budgétaire légèrement expansionniste jusqu'en 2002, laissant le solde public se dégrader davantage que par le simple effet des stabilisateurs automatiques. En 2004, l'effet de ces derniers a été encore légèrement négatif (-0,05 point de PIB) (tableau 1). L'orientation de la politique budgétaire a été, comme en 2003, faiblement restrictive.

1. CONTRIBUTION A LA VARIATION DU SOLDE PUBLIC DANS LA ZONE EURO

Un impact négatif de la conjoncture prend le signe (-) car il détériore la composante cyclique du solde, une baisse de la charge d'intérêts prend le signe (+) car elle améliore le solde public, une politique discrétionnaire expansive prend le signe (-) car elle réduit le solde structurel primaire.

Sources : Comptes nationaux, Programmes de stabilité, calculs OFCE.

Les mesures exceptionnelles et la créativité comptable (soultes, titrisations, recettes d'amnisties fiscales et de vente d'immeubles publics), qui ont largement été utilisées depuis 2001 (0,4 point de PIB en moyenne, par an) n'ont pas pu se reproduire au même niveau en 2004. Pour la zone euro, la non-reconduction de ces artifices comptables a dégradé les comptes publics de 0,2 point de PIB par rapport à 2003. En revanche, la baisse des taux d'intérêt et les restructurations des dettes publiques ont permis une baisse des charges d'intérêt (0,2 point de PIB), alors que la dette publique agrégée de la zone euro augmentait pour la deuxième année consécutive (de 70,8 point de PIB en 2003 à 71,3 en 2004). Enfin, contrairement à la volonté affichée par la Banque Centrale Européenne (BCE), la politique monétaire aura soulagé les autorités budgétaires, leur permettant d'atteindre un même objectif de déficit avec une orientation moins restrictive de leur action.

En 2004, la France, l'Allemagne, l'Italie et la Grèce, comptant pour 72% du PIB de la zone euro, ont présenté un déficit supérieur au plafond de 3%, et le Portugal et les Pays-Bas s'en sont approchés dangereusement.

La politique budgétaire a donc été globalement moins restrictive qu'annoncée dans les Programmes de stabilité de décembre 2003, qui prévoyaient un déficit de la zone euro en baisse à 2,4% pour une croissance de 1,9%. Le strict respect de la limite de 3% du déficit aurait induit une impulsion négative d'au moins 0,5 point de PIB, compromettant la reprise déjà anémique de la zone. Le non-respect des engagements n'a pas pour autant impulsé la croissance dans la zone euro. Dans les pays à la traîne, le blocage de la demande intérieure a répondu à des ajustements budgétaires, qui ont empêché la transmission d'une contribution plus positive des échanges. C'est le cas, aux Pays-Bas et en Allemagne où le solde public s'est amélioré grâce à une politique budgétaire restrictive. Le Portugal et l'Italie ont également pratiqué des politiques budgétaires restrictives, sans pour autant réussir à interrompre la dégradation de leur solde. Les pays de la zone euro à croissance dynamique, la Finlande, la Grèce, la France, l'Espagne, la Belgique, l'Autriche et l'Irlande ont présenté des contributions de leur demande intérieure soutenues par des impulsions de politique budgétaire positives ou nulles. L'Espagne, la Belgique, l'Autriche, mais surtout la Finlande et la Grèce, ont pratiqué une politique expansionniste, procyclique, qui s'est soldée par un modeste excédent en Belgique, par un faible déficit en Espagne et par une cinquième année de dépassement de la limite de 3% pour la Grèce. La réduction du déficit français est due à la baisse des charges d'intérêt et à l'impact positif de la conjoncture, sans véritable correction de l'évolution structurelle des comptes publics.

La plupart des pays ayant pratiqué une restriction budgétaire ont mené une politique de modération des dépenses. Celle-ci résulte de la pression sur les marges de manœuvre budgétaires faisant suite à la baisse des recettes engendrée par les réformes des impôts introduites en 2002 aux Pays-Bas et en Grèce et en 2003 en Italie. Cependant, la tendance à la baisse des prélèvements s'est poursuivie. L'Allemagne, ainsi que la France, l'Autriche et la Finlande, ont mis en place des réformes fiscales visant à réduire l'impôt sur le revenu des personnes et/ou l'impôt sur les sociétés.

La surveillance mutuelle avant la réforme du Pacte de stabilité...

La procédure de déficit excessif, ouverte à l'encontre de la France et de l'Allemagne, respectivement en 2002 et en 2003, suivait le lancement d'une procédure d'alerte précoce à l'encontre des deux pays. Elle était motivée par l'insuffisance des mesures annoncées afin de corriger l'excès de déficit dès 2004, mais, compte tenu des évolutions cycliques défavorables, la Commission avait reporté l'échéance pour résorber cet excès en 2005. Mais en novembre 2003, le Conseil suspendait la procédure contre l'avis de la Commission. Les deux pays s'engageaient à une réduction de leur déficit structurel en 2004 et en 2005 inférieure aux requêtes de la Commission, marquant ainsi leur rejet d'une politique budgétaire trop procyclique.

Le contentieux entre le Conseil européen et la Commission, ouvert par cette décision et porté devant la Cour européenne de justice, a été résolu par l'affirmation qu'une procédure de déficit excessif ne peut être suspendue que sous l'initiative de la Commission, et, par conséquent, par l'annulation de la décision du Conseil. La Cour a néan-moins affirmé le droit d'appréciation du Conseil dans la procédure. Dans l'attente de ce jugement la France et l'Allemagne avaient orienté leurs politiques de correction de l'excès de déficit à l'échéance de 2005 et la Commission a décidé d'accepter ce délai afin de juger de l'adéquation des réponses des pays à ses recommandations. Ainsi, en décembre 2004, elle a finalement suspendu la procédure de déficit excessif estimant que le collectif budgétaire intervenu en Allemagne en novembre 2004 et que les mesures adoptées par la Loi de finances en France ramèneraient bien le déficit dans la limite de 3% en 2005.

Ce contentieux institutionnel a toutefois dévoilé les limites des règles du PSC et de son mécanisme de sanction, aboutissant à sa réforme.

... et après

Le nouveau Pacte de stabilité et de croissance (PSC), tel qu'il ressort des conclusions du Conseil européen du 23 mars 2005, réaffirme un système basé sur une règle budgétaire commune et son ancrage aux valeurs de référence de 3% pour le ratio déficit/PIB et de 60% pour le ratio dette/PIB. Le critère relatif à la dette, présent dans le traité de Maastricht, mais absent des dispositions d'application du PSC, est rappelé explicitement, sans qu'aucune modification de ces dispositions ne soit décidée pour autant. Mais, l'objectif de moyen terme des finances publiques est modulé pour tenir compte du niveau d'endettement des pays et pour rendre le Pacte plus symétrique, renforçant les obligations en cas de croissance favorable. Pour les pays dont la conduite vertueuse passée a conduit à un faible endettement, la politique budgétaire se doit de rester à peine expansionniste (avec un écart maximum du solde structurel de l'équilibre de 1 point de PIB) lorsque la conjoncture est favorable. Pour les autres, une politique neutre, voire restrictive, est pressentie. À ce durcissement du volet préventif du PSC correspond un assouplissement du cadre répressif, par l'élargissement des facteurs permettant aux États membres de justifier le dépassement de la limite des 3%. Dorénavant, un État membre pourra échapper à une procédure de déficit excessif même en cas de croissance faible et prolongée ou de fort écart de production négatif (contre une récession de 2% exigée auparavant) et en invoquant d'autres «facteurs pertinents» tels que la mise en place de politiques encourageant l'innovation, la R&D; et poursuivant les objectifs fixés par la stratégie de Lisbonne. La Commission et le Conseil devront aussi tenir compte des politiques menées afin d'atteindre des objectifs européens tels que l'unification de l'Europe. Bien qu'aucune redéfinition de la valeur de référence pour le déficit par l'exclusion d'un quelconque poste budgétaire ne soit envisagée, le Conseil pourra apprécier de manière économique les raisons du dépassement. Cette réforme accroît donc le pouvoir de jugement du Conseil sur la base de critères économiques et constitue une avancée en termes de transparence et de cohérence économique. Mais les marges pour un assouplissement du Pacte restent limitées, car la Commission dans les dispositions de modification du règlement du Pacte, n'oublie pas d'affirmer que le Conseil ne tiendra compte des «facteurs pertinents» que si le déficit reste proche de la valeur de référence et si le dépassement est temporaire.

La septième version des Programmes de stabilité et de croissance de décembre 2004 annonce un déficit de la zone euro plus élevé de 0,5 point de PIB en 2005 et 2006, que dans la version de décembre 2003. Mais il est prévu que chacun des pays de la zone respecte la limite de 3%. Ainsi, la France, l'Allemagne, l'Italie, les Pays-Bas, ainsi que la Grèce parviendraient à ramener leur déficit en deçà de la limite dès 2005 (tableau 2).

2. POLITIQUES BUDGETAIRES DANS LA ZONE EUR (en points de PIB)

Sources : Comptes nationaux, Eurostat, Programmes de stabilité, prévisions OFCE, avril 2005.

Les programmes, qui annoncent une croissance du PIB de la zone euro égale à 2,2% en 2005 et 2,3%, sont, cependant, déjà obsolètes par rapport aux prévisions du printemps 2005 de la Commission, qui prévoit une croissance de 1,6% en 2005 et de 2,1% en 2006. Il est donc déjà acquis que l'objectif d'un déficit inférieur à 3% dans chaque pays de la zone euro ne sera pas atteint en 2005, même en intégrant une interprétation plutôt conservatrice des nouvelles règles du PSC. En 2005, l'Allemagne, l'Italie et la Grèce ne parviendraient pas à ramener leur déficit en deçà de la limite de 3% que le Portugal franchirait aussi. La plupart des pays imprimeraient une orientation restrictive à leur politique budgétaire, mais l'intensification des efforts budgétaires aurait lieu surtout en 2006. L'essentiel des efforts d'ajustement budgétaire seraient néanmoins réalisés par les trois grands pays de la zone euro.

Après trois années de dépassement de la limite de 3%, la France s'est engagée de façon crédible à ramener son déficit en deçà de celle-ci dès 2005. Suite à la procédure de déficit excessif et alors que l'Allemagne, faisant face à une conjoncture plus défavorable, avait confirmé l'avancement à 2004 de la baisse d'impôts prévue en 2005, la France avait suspendu la baisse de l'IRPP programmée en 2005. Cependant l'amélioration du solde en 2005 est principalement l'effet des recettes exceptionnelles de la soulte EDF et plus marginalement celui d'une impulsion à peine négative. Cette dernière résulterait de la poursuite de la maîtrise des dépenses notamment de santé et par une politique restrictive sur l'emploi public, ainsi que d'une hausse de la part des recettes dans le PIB. Mais, en 2006, sans l'aubaine de la soulte, la discipline budgétaire s'imposerait plus franchement et la France imprimerait une orientation restrictive à sa politique, afin de maintenir le déficit dans la limite du PSC.

En 2005, l'Allemagne, pour la quatrième année consécutive, ne tiendra pas ses engagements européens. Cependant, elle afficherait un déficit moins élevé qu'en 2004, malgré l'impact négatif de la croissance atone sur le budget. L'orientation de la politique budgétaire ne serait que faiblement restrictive, car les effets positifs de la réforme de santé sur l'évolution des dépenses s'estomperaient en 2005. De plus, la baisse anticipée des recettes fiscales liée à l'étape 2004-2005 de la réforme de l'impôt sur le revenu et à la réduction des cotisations d'assurance maladie pourrait se révéler plus importante qu'anticipé, car elle se couplerait de la faible progression des revenus. Mais des recettes exceptionnelles de privatisations contribueraient pour 0,5 point de PIB à la réduction du déficit. Leur disparition en 2006 demanderait davantage d'économies de dépenses pour stabiliser le déficit obligeant les autorités budgétaires à pratiquer une certaine rigueur budgétaire. L'horizon électoral rapproché et le pessimisme induit par la situation conjoncturelle, ont justifié l'annonce de nouvelles mesures lors du sommet pour l'emploi du 17 mars 2005. Ces mesures, dérogeant aux conditions plus restrictives de la loi sur l'indemnisation du chômage et proposant des allègements d'impôts, ont pu réduire la visibilité de la politique économique allemande. Cependant, elles ne peuvent pas s'interpréter comme une franche marche arrière du gouvernement Schröder sur le thème de la stabilité. Elles marquent tout simplement la volonté de limiter les coûts économiques de la politique de rigueur menée par l'Allemagne depuis une décennie. Elles permettent au SPD de se différencier stratégiquement de la CDU, afin de signifier aux électeurs que ces coûts, payés principalement par la majorité au pouvoir, avaient été sous-estimés par l'opposition.

L'Italie, quant à elle, a fait l'objet d'une recommandation de la Commission pour une procédure d'avertissement précoce en 2004, suspendue lors de la mise en place d'un collectif budgétaire à l'été 2004. Les récentes révisions du déficit italien le situent à 3,2% en 2003 et 2004, exposant ainsi l'Italie à une procédure de déficit excessif. L'heure des comptes est enfin arrivée : ne pouvant compter sur des recettes exceptionnelles autant que par le passé, et accablée par la plus faible croissance dans la zone euro, l'Italie ne peut plus cacher la vérité sur l'évolution de ses comptes publics. Sans ces mesures à caractère temporaire, le déficit italien aurait atteint 4% depuis 2001. Compte tenu de l'échéance électorale du printemps 2006, un collectif budgétaire au cours de l'année 2005 est difficilement envisageable. En 2006, l'Italie se verrait donc obligée de pratiquer une impulsion plus fortement négative, assumant néanmoins un déficit encore plus dégradé. La poursuite de la maîtrise des dépenses ne compenserait que partiellement la perte des recettes exceptionnelles. Le gouvernement abandonnerait sa promesse de mettre en place la dernière phase de réforme de l'IRPP avant la fin de la législature en mai 2006, qui aurait induit une perte de recettes fiscales de 1 point de PIB.

Pour aller plus loin

Paola MONPERRUS-VERONI 2005 : Politiques budgétaires en europe : Stabilité programmée, Lettre de l'OFCE N°266, 18 juillet.

OCDE 2005 : Etude économique de la zone euro 2005: Rationaliser le cadre budgétaire, OCDE.

OFCE 2005 : La politique budgétaire ancrée à la rigueur, Revue de l'OFCE, avril 2005.

Le cours politique économique de Jean Pisani-Ferry, Agnès Bénassy-Quéré, Laurence Boone, Benoît Coeuré.