Repenser les minima sociaux

Ce chapitre est inspiré de La lettre de l'OFCE, «Quel sort pour les allocataires des minima sociaux ?», n°273, mars 2006.

Le RMI, l'API et l'ASS visent à aider des personnes en âge de travailler, et a priori aptes à le faire [1] ; ils concernent 1,8 million d'allocataires et représentent une dépense d'environ 8 milliards d'euros, dont presque les deux tiers pour le RMI. Face au durcissement de l'opinion publique relatif au comportement des allocataires, les rapports critiques concernant le dispositif de minima sociaux se sont multipliés en 2005 [2] : il est jugé incohérent, trop compliqué, peu incitatif à la recherche d'un emploi, et sujet à une fraude importante. Certains préconisent la fusion entre l'API et le RMI en une seule allocation, qui, associée à des mécanismes de contrôle et de sanction renforcés, permettrait de «remettre l'activité au cœur de la politique sociale». D'autres voient dans le renforcement des incitations financières à la reprise d'un emploi, la clé de voûte de l'insertion. Faut-il fusionner ces minima sociaux ? Comment repenser l'assistance pour diminuer la pauvreté en période de chômage de masse ?

À besoins spécifiques, réponses adaptées...

L'API concrétise la reconnaissance de la monoparentalité dans les années 1970. Elle vient couvrir un risque particulier : élever seul(e) un ou plusieurs enfants, dont l'un a moins de 3 ans pour l'API longue [3] . L'ASS bénéficie spécifiquement aux chômeurs en fin de droits. Elle prolonge la période d'indemnisation à laquelle toute personne ayant cotisé a droit. Enfin, le RMI a été introduit à la fin des années 1980 pour faire face de façon systématique aux situations d'exclusion engendrées par un marché du travail toujours défavorable.

Alors que l'API relève de la politique familiale, la montée en charge des deux autres allocations est le fruit du chômage de masse. Par nature, ces allocations concernent des populations de caractéristiques différentes. L'APIste est une femme jeune (61 % ont moins de 30 ans contre moins de 10 % pour l'ensemble des parents isolés) avec un ou plusieurs enfants en bas âge, alors que la moitié des RMIstes (51 %) et des ass (48 %) n'ont pas d'enfants à charge. En France métropolitaine, 6 RMIstes sur 10 vivent seuls. Les ASS sont plus âgés que les RMIstes (62 % a plus de 50 ans contre un quart pour les seconds).

Le système est compliqué, ce qui peut mettre en péril le consensus social autour du système des prestations sociales : l'incompréhension facilite la diffusion du sentiment de fraude, certains voyant dans l'allocataire un tricheur potentiel. Mais la politique sociale cherche à s'ajuster au mieux aux besoins des citoyens, ce qui engendre nécessairement un ensemble complexe.

De la fusion à la confusion...

Dans un souci de simplification, ces trois allocations pourraient être rassemblées en une seule impliquant les mêmes droits et devoirs pour les allocataires. Cela soulève la question de l'homogénéisation des montants et des conditions d'accès : le RMI est nettement plus faible que les deux autres allocations. Un alignement par le bas reviendrait à dégrader la situation des 540 000 bénéficiaires de l'API et de l'ASS. Mais une harmonisation par le haut irait à contre-courant de la tendance dominante qui consiste à creuser l'écart entre les revenus sociaux et ceux du travail, et le spectre de la désincitation au travail pourrait resurgir.

Une fusion des minima sociaux sans égalisation des allocations (Mercier et Raincourt, 2005) ne ferait qu'opacifier le dispositif actuel en rendant moins explicites les raisons pour lesquelles les montants versés diffèrent. En revanche, les suppléments pour enfants devraient être égalisés par le haut : celui que perçoit un allocataire de l'API est actuellement de 180 euros contre 127 euros pour un RMIste alors que la charge de famille est la même, la seule différence réside dans le fait que dans le cas de l'APIste son benjamin a moins de trois ans. Enfin, réformer le dispositif des minima sociaux exige de prendre en compte la dimension psycho-sociale du problème, à savoir la perception qu'ont les allocataires de l'aide qu'ils reçoivent. À chaque minimum social correspond un statut. Les APIstes se perçoivent comme bénéficiaires d'une politique familiale, elles se sentent reconnues en qualité de «mères» (98 % sont des femmes). Les ASS se disent spontanément «chômeurs» ; même découragés et dans des situations précaires, ils ne se déclarent pas spontanément comme «pauvres». A contrario, l'effet stigmatisant du RMI est indéniable, il identifie clairement les exclus au sein de la société et, en ce sens, on peut dire qu'il participe à la construction sociale de l'exclusion : il associe l'individu à un statut de «pauvre dépendant de l'aide publique». La diversité des parcours individuels des RMIstes se noie dans la globalité de ce dernier filet de sécurité.

Cette stigmatisation est problématique. D'une part, elle contribue à la dégradation de l'image que les allocataires ont d'eux-mêmes, ce qui, au-delà de l'échec humain, soulève la question du retour à l'emploi ; l'état de santé et l'estime de soi sont des facteurs déterminants dans l'obtention d'un emploi. D'autre part, des individus ne demandent pas l'allocation à laquelle ils ont pourtant droit, ce qui limite la capacité du RMI à lutter contre la pauvreté. Enfin, les employeurs peuvent le percevoir comme un signal négatif, et être réticents à embaucher un RMIste. Une fusion des minima sociaux diffuserait l'image véhiculée par le RMI à tous les allocataires.

Pour une généralisation du contrat d'insertion

Si l'opinion publique ne remet pas en cause l'existence des minima sociaux, l'exigence d'une contrepartie se renforce ; la nature de cette contrepartie est majoritairement vue comme la recherche active d'un emploi ou d'une formation, plutôt que comme l'obligation d'accepter un emploi. Le RMIste est tenu de signer un contrat d'insertion, l'ASS doit être en recherche active d'emploi [4], en revanche l'API n'exige pas engagement de ce type de la part de l'allocataire, bien qu'assortie du même mécanisme d'intéressement que le RMI ; mais les allocataires en bénéficient moins souvent que les RMIstes «parents isolés» (4,4 % contre 12,5 %). La recherche d'emploi des APIstes est souvent différée, en particulier pour les allocataires mineures, pour lesquelles l'insertion dans le monde du travail n'est pas une priorité.

Néanmoins, la sortie du dispositif n'est pas satisfaisante : 60 % des allocataires de l'API deviennent RMIstes, et il est probable que pour celles qui sortent des dispositifs de minima sociaux, une proportion non négligeable devient dépendante des revenus du conjoint. La signature d'un contrat d'insertion pourrait préparer leur retour à l'emploi, mais cela ne saurait suffire. Elle doit s'accompagner d'une prise en charge du jeune enfant pour que le parent puisse reprendre un travail.

Du renforcement des incitations au travail...

Devant l'atonie persistante du marché du travail et l'augmentation du nombre de RMIstes, le gouvernement a proposé un programme global, dont un volet est consacré à la remise au travail des allocataires de minima sociaux. Le premier axe de cette stratégie repose sur l'incitation financière au travail. Les individus seraient encouragés à choisir l'emploi plutôt que l'inactivité à condition que les revenus issus du travail soient suffisamment élevés relativement à ceux issus de l'assistance. Plusieurs mesures sont donc venues creuser l'écart entre les deux. La prime pour l'emploi (PPE), instaurée en 2001, a été revalorisée dans le cadre de la réforme fiscale de septembre 2005. Le mécanisme d'intéressement à la reprise d'un emploi pour les allocataires de minima sociaux a été récemment modifié. Le nouveau système est favorable aux célibataires sans enfant quel que soit le type d'emploi repris et aux personnes reprenant un emploi au SMIC à temps plein. En revanche, pour les personnes ayant des enfants à charge, la reprise des contrats aidés types CI-RMA ou CA [5] devient moins intéressante qu'avec l'ancien dispositif. Ainsi, les allocataires pour lesquels la reprise d'un emploi est la plus coûteuse, du fait de la présence d'enfant, voient leur gain à la reprise d'un emploi diminuer en moyenne mensuelle sur la 1re année. Le retour vers l'emploi devient donc moins favorable pour les mères de jeunes enfants, même s'il est toujours rémunérateur.

À cela s'ajoute une prime de 1 000 euros qui sera désormais versée au 4e mois suivant l'embauche. Ceci ne vaut que pour les emplois d'une durée supérieure à un mi-temps, les autres bénéficieront d'un intéressement proportionnel à leur temps de travail.

Parallèlement à l'augmentation des revenus d'activité, les minima sociaux n'ont pas été revalorisés depuis leur création, leur mode d'indexation (sur les prix) implique mécaniquement une dégradation relativement au SMIC, qui bénéficie régulièrement de coups de pouce (graphique 1). Ce décrochage, certes pas nouveau, s'est accentué à la fin des années 1990 alors que la question des trappes à inactivité prenait de l'importance dans le débat sur les politiques sociales.

GRAPHIQUE 1. ÉVOLUTION DES MONTANTS DE L'API ET DU RMI (exprimés en % du SMIC)

Note : les montants de l'API et du RMI correspondent à l'allocation maximale perçue par une personne élevant seule un enfant ; le SMIC est calculé sur la base du SMIC net temps plein à 39 heures, hors PPE.

Sources : Insee, Cnaf, calculs de l'auteure.

Ce renforcement des incitations financières à l'emploi s'inscrit dans une démarche de lutte contre la pauvreté par l'emploi dont l'efficacité dépend tant de l'état du marché du travail que des caractéristiques de la population concernée. Étant donné la persistance du chômage de masse, cette orientation devrait s'accompagner d'une politique de l'emploi volontariste pour permettre aux allocataires de minima sociaux d'accéder au marché du travail et donc de bénéficier des aides associées aux revenus du travail et de sortir des revenus de solidarité dépréciés.

... au contrat d'avenir

Le programme «Accès et retour à l'emploi» du plan de cohésion sociale a pour objectif ambitieux de «permettre à 1 million de personnes de sortir de l'assistance et de revenir vers l'emploi durable». Cela justifie d'un point de vue redistributif la revalorisation des revenus du travail relativement à ceux de l'assistance puisqu'à terme une grande partie des personnes pauvres devraient accéder à l'emploi stable.

Cette activation des minima sociaux scinde en deux voies l'ancien dispositif des contrats aidés du secteur non marchand : l'une est ouverte exclusivement aux allocataires des minima sociaux (contrat d'avenir, CA) et l'autre est disponible aux chômeurs de longue durée en général (contrat d'accompagnement dans l'emploi, CAE). Le CA repose sur un suivi de l'individu dans son retour à l'emploi, proche du volet d'insertion du RMI. Il offre un accompagnement personnalisé par un référent et doit comporter une partie «formation», le tout à la charge des régions et des départements. L'employeur s'engage à encadrer le bénéficiaire et à désigner un tuteur. Ces mesures sont favorables à l'insertion future des personnes aidées.

Mais dans les faits, le décollage des CA se fait attendre : entre avril (date d'entrée en vigueur du dispositif) et la fin de l'année 2005, le nombre de CA signés a été de 14 637, loin des 185 000 annoncés pour l'année 2005 ; alors que 130 000 CAE ont été signés sur cette même période. Pourtant, le coût d'un CA pour l'employeur est globalement inférieur à celui d'un CAE. Plusieurs raisons peuvent expliquer la réticence des employeurs à recourir au CA : d'une part l'accompagnement individuel exigé par le contrat, et par ailleurs nécessaire à sa réussite, est lourd et demande un effort particulier que peu d'employeurs peuvent fournir. Ce type de contrat est plus contraignant qu'un CAE, ou que les anciens CES. D'autre part, le CA est exclusivement réservé aux allocataires de minima sociaux, or il est probable que le nombre de postes à pourvoir adaptés à cette population soit insuffisant. Enfin, il se peut que le CA renvoie un signal négatif aux employeurs potentiels qui préfèrent recourir à des CAE dans lesquels les futurs employés ne sont pas marqués du sceau des minima sociaux.

Un avenir incertain...

La stratégie de ce plan de retour à l'emploi repose sur des hypothèses fortes. Premièrement, elle suppose que tous les allocataires de minima sociaux peuvent accéder au marché du travail. Or, une partie d'entre eux présente des caractéristiques individuelles (âge, déqualification, problème de santé, problèmes familiaux, de logement...) telles que leur employabilité est faible, y compris dans le cadre d'un emploi aidé. Actuellement, seule une moitié des RMIstes signent un contrat d'insertion avec la commission d'insertion locale (CLI). Ils sont plus jeunes, plus diplômés que l'ensemble des allocataires et 80 % d'entre eux ont occupé un emploi de plus de 6 mois. Ce sont donc les individus les plus proches de la sphère de l'emploi qui entrent dans le processus d'insertion. Les autres cumulent des handicaps, qui compromettent leur accès à l'activité. Exclus du marché du travail, ils ne peuvent accéder aux aides conditionnées à l'obtention d'un emploi et voient leur situation se dégrader au fil du temps. Ce sont les laissés-pour-compte de la stratégie d'insertion par l'emploi.

Deuxièmement, cela suppose que le CA soit un tremplin efficace vers l'emploi stable non aidé, et ceci sans retour dans le dispositif des minima sociaux, auquel cas 1 million de contrats en 4 ans ne saurait suffire. La précarisation de l'emploi associée à la fragilité de ce public rend cette hypothèse irréaliste. Cela d'autant plus que le budget ne permet de financer que des contrats d'un an. Or, il est peu probable qu'un an de CA permette à tous les allocataires d'accéder à l'emploi stable. Ainsi, bon nombre d'entre eux repasseront par des phases de RMI et de chômage. Enfin, et surtout, la réussite d'un tel programme exige que le marché du travail génère suffisamment d'emplois stables pour les sortants des CA, afin d'éviter un retour vers l'assistance, ce qui n'est pour l'instant pas le cas. Lutter contre la pauvreté par l'emploi en période de chômage de masse implique un effort budgétaire constant pour financer des contrats aidés en attendant que le marché du travail soit en mesure d'intégrer cette population. Comment justifier la dévalorisation des minima sociaux au nom d'une stratégie de retour vers l'emploi qui, même si elle est partiellement efficace, ne le sera pas pour tous et pas avant un moment ?

Repenser les minima sociaux...

Les sorties des minima sociaux vers l'emploi se font à l'image d'une file d'attente qui diminue lorsque le marché du travail se dynamise, absorbant en premier les individus les plus proches de l'emploi et laissant de côté les autres, et qui grossit à mesure que le chômage augmente. La pauvreté issue de cette dégradation du marché du travail correspond à un processus plutôt qu'à un état : c'est toute une frange de la population fragilisée et précarisée par un marché du travail dégradé qui peut être concernée. De fait, les parcours des allocataires sont très hétérogènes. Serge Paugam (2005) distingue 3 types de RMIstes : les personnes ayant une qualification inadaptée au marché du travail mais qui restent en lien avec les organismes d'insertion professionnelle ; celles qui ne peuvent pas prétendre à un emploi stable (problème de santé, d'âge...) du moins dans la sphère marchande, mais qui conservent un minimum de liens sociaux ; enfin celles qui ne peuvent pas accéder à l'emploi et qui ont également perdu toute attache sociale. Les besoins spécifiques de chaque groupe justifient une intervention sociale appropriée.

La première catégorie, ainsi qu'une partie de la deuxième, et l'essentiel des APIstes et ASS, rassemblent les personnes pour lesquelles la stratégie de lutte contre la pauvreté par l'emploi est crédible : en période de chômage de masse, le financement de contrats aidés, qu'il s'agisse de contrats d'avenir ou de CAE, en nombre suffisant leur permettrait d'accéder au marché du travail et de profiter de la revalorisation des revenus du travail et des aides qui sont associées à l'activité.

Les autres allocataires constituent «le noyau dur» des RMIstes : le RMI n'est pas pour eux un filet de sécurité temporaire, mais leur revenu principal et permanent avec peu d'espoir d'en sortir. Pour ceux-là, l'insertion devrait prendre la forme d'un accompagnement social plutôt que professionnel (amélioration de l'état de santé, règlement de problèmes familiaux, aide dans les démarches pour l'accès à un logement...). Ils devraient percevoir une aide revalorisée, indexée sur le SMIC et adaptée aux difficultés qu'ils rencontrent. Les risques d'inciter les individus à recourir à cette allocation, s'ils ne sont pas nuls, ne doivent pas être surestimés : qui souhaite faire carrière dans le RMI, même rehaussé ?

Cette modification de la prise en charge de la pauvreté se rapprocherait de celle existant dans les pays nordiques, elle impliquerait le passage d'une «pauvreté disqualifiante» à «une pauvreté marginale», selon les termes de Serge Paugam. Plutôt que fusion et incitation, les maîtres mots devraient être revalorisation et mobilisation.

Bibliographie

LETARD V., Rapport d'information pour le Sénat, n°334, 2005.

MERCIER M. et de RAINCOURT H., Plus de droits et plus de devoirs pour les bénéficiaires des minima sociaux, Rapport présenté au Premier ministre, décembre 2005.

PAUGAM S., Les Formes élémentaires de la pauvreté, PUF, "Le lien social", Paris, 2005.

WAUQUIEZ M.L., Rapport de l'Assemblée nationale, n° 2684, 2005.

A partir du Repères, pour bien comprendre le chapitre voir :

Hélène Périvier, "Quel sort pour les allocataires de minima sociaux ?", La lettre de l'OFCE n° 273, 14 mars 2006.

Valérie LÉTARD Minima sociaux : mieux concilier équité et reprise d'activité Rapport d'information n° 334, Sénat, (2004-2005).

MERCIER Michel, RAINCOURT Henri de Plus de droits et plus de devoirs pour les bénéficiaires des minima sociaux d'insertion Rapport au Premier Ministre, décembre 2005.

Laurent WAUQUIEZ, Rapport de l'Assemblée Nationale, N°2684, 2005.

Notes

[1] RMI : revenu minimum d'insertion créé en 1988 ; API : allocation parent isolé créée en 1976 ; ASS : allocation de solidarité spécifique créée en 1984.

[2] Mercier et Raincourt (2005), Létard (2005), Wauquiez (2005) ainsi que le projet de loi relatif au retour à l'emploi et au développement de l'emploi, n° 2668, déposé le 10 novembre 2005.

[3] Dans tout ce qui suit, nous ne ferons référence qu'à la seule API longue.

[4] À l'exception des ASS âgés de plus de 50 ans et dispensés de recherche d'emploi.

[5] CI-RMA : Contrat d'insertion-Revenu minimum d'activité dont la durée ne peut excéder 20 heures par semaine ; CA : Contrat d'avenir dont la durée maximale est de 26 heures par semaines.

Pour aller plus loin

Chiffres-clés : thème Revenus-Salaires / Protection et aide sociale (Insee).

Un numéro d'Economie et Statistique sur la pauvreté (décembre 2005).

Un ensemble de références sur les minimas sociaux.