Retraites, les rendez-vous de 2008

L'année 2008 verra plusieurs rendez-vous importants quant à l'avenir des retraites. Les décisions prises seront cruciales pour la mise en œuvre de la réforme de 2003. La France adoptera-t-elle une solution de consensus social ou restera-t-elle sur une stratégie choisie par le seul gouvernement, refusée en fait par les partenaires sociaux ? Quatre points devront être éclaircis : comment garantir un emploi aux seniors ? Comment garantir le niveau des retraites ? Comment assurer le financement du système ? Comment améliorer l'équité et la gouvernance du système ? 

L'emploi des seniors

La réforme de 2003 a choisi d'équilibrer le système des retraites par le report progressif de l'âge de départ à la retraite, ceci par l'allongement de la durée de cotisation requise pour avoir droit à une retraite à taux plein. Le choix inverse, augmenter les taux de cotisation, n'a pas été porté avec suffisamment de force par les syndicats et les salariés. C'est le choix fait partout en Europe. Il paraît difficile de le remettre en cause.

Pour maintenir constant le rapport entre la durée de la retraite et celle de l'activité, l'allongement de l'espérance de vie conduirait, pour un âge moyen de départ de 60 ans pour la génération 1943, à un âge moyen de 61 ans pour la génération 1958 et un peu plus de 62 ans pour la génération 1968. L'allongement progressif, entre 2009 et 2012, à quarante et un ans de cotisations de la durée requise pour obtenir une retraite à taux plein est approximativement conforme à cet objectif. La stabilisation du ratio durée de retraite sur durée d'activité permet à long terme la stabilisation du taux de cotisation d'équilibre des régimes de retraite pour un taux de remplacement donné et sous l'hypothèse de la stabilité de la population.

Pour 2008, deux points de vue peuvent s'opposer. La logique de la réforme de 2003 implique que l'allongement de la durée d'activité soit mis en œuvre dès 2009, sinon sa crédibilité sera entamée. En revanche, les syndicats peuvent faire valoir à juste titre que la France reste encore trop éloignée du plein-emploi, que les taux d'activité des seniors ne sont pas encore en hausse sensible et que le changement de mentalité des entreprises n'a pas eu lieu. Quelle que soit la décision prise, impulser la mobilisation sociale pour l'emploi des seniors est urgent.

Le taux de chômage a effectivement commencé à diminuer, de 8,8% en décembre 2003 à 7,4% fin 2007, mais le taux d'emploi des seniors n'a pratiquement pas augmenté. Le taux d'emploi des 55-59 ans est resté à 58% de 2003 à 2006 ; celui des 60-64 ans est passé de 16,3% à 18%. Il n'y a que 50% des personnes qui sont encore employées à 58 ans, 30% des personnes à 60 ans.

Malgré le Plan national d'action concerté pour l'emploi des seniors lancé en 2006, ni les entreprises ni les partenaires sociaux ne se sont vraiment mobilisés pour allonger la durée de carrière dans les entreprises. La réforme de 2003 reposait sur le double pari que la France retrouvera rapidement une situation de plein-emploi et sera capable de trouver des emplois pour les 57-62 ans d'ici 2020, les 62-64 ans d'ici 2040, ce qui demande une croissance de l'ordre de 2,6% d'ici 2015. On est encore très loin de l'objectif. Jusqu'à présent, les entreprises ne semblent pas enclines à accepter la prolongation de l'activité des seniors comme le montre la faible hausse des taux d'emploi au-delà de 55 ans. Toutefois, du simple fait de la démographie, le nombre des seniors a augmenté fortement depuis 2000 (la génération 1945 a atteint 55 ans cette année là), et la stabilisation des taux d'emploi s'est traduite par une hausse importante de la part des plus de 55 ans dans l'emploi (graphique). C'est particulièrement le cas pour les 55-60 ans dont la part au sein des entreprises est nettement plus élevée en 2006 qu'elle ne l'était en 1980. Pour les plus de 60 ans, le mouvement est retardé (la génération 1945 a atteint 60 ans en 2005), il est aussi nettement moins prononcé du fait de la prolongation de la baisse des taux d'emploi après 60 ans.

Il est cependant nécessaire d'amplifier ce mouvement. L'exemple des pays scandinaves (en particulier la Finlande et la Suède) montre que l'allongement de la durée de carrière passe par une mobilisation au niveau des entreprises, le patronat et les syndicats se mettant d'accord sur une stratégie d'aménagement des carrières, des conditions de travail et de formation, permettant à toutes les carrières de se prolonger jusqu'à 65 ans. La France n'a guère cette tradition d'accords entre partenaires sociaux. La mobilisation sociale y est d'autant plus nécessaire que la norme du départ à la retraite à 60 ans (et même de la préretraite à 58 ans) s'est progressivement développée. Toutefois, la politique d'incitation au travail risque de faire des perdants parmi les travailleurs seniors qui ne réussissent pas à se maintenir en emploi. Il faut donc tenir compte de la disparité des travailleurs en termes de pénibilité du travail, d'usure des capacités de travail et d'espérance de vie. Un compromis social fructueux est nécessaire pour que les syndicats s'impliquent dans ce processus. Il devrait comporter une différentiation des conditions de départ à la retraite selon les professions, un accord sur des bonifications de cotisations pour les emplois pénibles et des garanties sur l'évolution du niveau des retraites.

La loi de 2003 prévoyait des négociations des partenaires sociaux pour tenir compte de la situation des travailleurs effectuant des travaux pénibles. Celles-ci n'ont pas abouti. Le MEDEF propose d'aménager les fins de carrière et refuse l'instauration de dispositifs généraux. Sa dernière proposition se limite à un passage à mi-temps pour les salariés ayant exercé un métier pénible : le dispositif serait réservé aux plus de 58 ans, avec quarante ans d'activité, exposés pendant trente ans à un facteur de pénibilité (charges lourdes, postures pénibles, travail répétitif, exposition aux toxiques), et ayant cumulé pendant dix ans trois de ces facteurs. Les bénéficiaires devraient présenter des traces durables, identifiables et irréversibles résultant des travaux pénibles qu'ils auraient exercés. Le bénéfice du temps partiel de fin d'activité ne serait accordé qu'après l'examen de chaque cas par une commission. Cette proposition très restrictive ne tient aucun compte des effets diffus de la pénibilité du travail sur l'espérance de vie. Elle ne permet pas de corriger les écarts observés d'espérance de vie entre les différentes catégories de travailleurs. Le patronat propose aussi d'utiliser une partie des primes compensatrices à la pénibilité pour mettre sur pied un dispositif d'épargne-temps pouvant être utilisé pour un départ précoce à la retraite. Les syndicats demandent un dispositif général permettant le départ anticipé des salariés ayant été les plus exposés à la pénibilité. Le système serait voisin de celui qui permet des départs précoces dans le secteur public, c'est-à-dire la bonification des périodes de travaux pénibles.

Quel niveau pour les retraites ?

En 2007, la retraite nette moyenne représente 72% du salaire net moyen. Le niveau de vie des ménages de retraités est de l'ordre de 95% de celui des actifs, en termes de revenu par unité de consommation. De 1996 à 2005, le niveau de vie des plus de 65 ans n'a augmenté que de 0,8% par an contre 1,3% pour l'ensemble de la population. La situation relative des plus de 60 ans est relativement satisfaisante, mais commence à se dégrader lentement.

Depuis 1983, les retraites ne sont plus indexées sur les salaires, mais sur les prix, de sorte que le niveau de vie relatif des retraites tend à diminuer. Un retraité conserve le même pouvoir d'achat pendant ses vingt ans de retraite ; en terme relatif, il perd 25% de niveau de vie par rapport à la moyenne de la population. Les retraités, jadis exonérés de cotisations, ont subi la création puis la montée en puissance de la CGS-CRDS. En sens inverse, joue l'effet d'amélioration des droits : les nouveaux retraités ont plus cotisé que les anciens, en particulier les femmes.

Le pouvoir d'achat du minimum vieillesse n'a pas été revalorisé depuis dix ans. En 1984, il représentait 52% du revenu médian ; en 2007, il n'est plus que de 42,5%. Même en y ajoutant les allocations logement, il n'est que de 61,6% du revenu médian et se rapproche dangereusement du seuil de pauvreté de 60%.

Depuis la réforme de 2003, les retraites ont été gérées avec une extrême rigueur (tableau). En six ans, les retraités ont perdu 1,2% de pouvoir d'achat (minimum vieillesse et retraites non imposables du privé), 1,7% (retraites imposables du privé) ou 2,5% (retraites imposables de la fonction publique), soit de l'ordre de 8% par rapport aux salaires.

Les régimes complémentaires sont gérés par les partenaires sociaux. Dans ces régimes, les cotisations permettent d'acheter des points (à un certain prix d'achat) ; ces points donnent droit à une certaine pension (c'est la valeur du point). Le rapport entre la valeur du point et le prix d'achat est le taux de rendement du système. Depuis 1996, la valeur du point (donc les pensions) n'évolue que comme les prix, tandis que selon les périodes, le prix d'achat du point évolue comme les salaires ou comme les prix. L'accord de 2003 prévoyait une baisse du taux de rendement jusqu'en 2008, puisque le prix d'achat du point augmente comme les salaires et la valeur du point n'est indexée que sur les prix. Le taux de rendement est ainsi passé de 13,2% en 1995 à 8,32% en 2008. Le patronat veut prolonger cette baisse alors que les syndicats souhaitent un retour à la stabilité du taux de rendement, en indexant le prix d'achat des points sur les prix. La négociation de 2008 doit fixer les évolutions des prestations et des cotisations dans les cinq années à venir. La poursuite de la baisse tendancielle des taux de rendement signifierait que la baisse du niveau relatif des retraites se prolongerait à l'avenir et qu'aucune garantie ne serait accordée aux actifs sur le niveau futur de leur retraite. Les négociations de 2008 seront donc cruciales.

Les taux de remplacement net, mesurés au moment du départ à la retraite, ont déjà fortement diminué de 1990 à 2006, passant de 85% à 73% pour les non-cadres ; de 78 à 58% pour les cadres, sous l'effet de la réforme Balladur, des accords dans les régimes complémentaires, enfin de la montée en puissance de la CSG. À l'avenir, tout dépendra, surtout pour les cadres, des négociations dans les régimes complémentaires. Selon les règles adoptées pour les régimes complémentaires, le taux de remplacement pour les non-cadres se situerait entre 67 et 58% ; pour les cadres entre51 et 38%. Selon la projection du COR, qui fait l'hypothèse d'une stabilité du taux de rendement des régimes complémentaires après 2008, le ratio pension moyenne/retraite moyenne baisserait de 10% jusqu'en 2020, puis encore de 8% de 2020 à 2050, passant de 72 à 58%. Le niveau de vie relatif des retraités baisserait nettement dans les années à venir.

Le financement est-il garanti ?

En 2007, la CNAV a enregistré un déficit de 4,6 milliards, le FSV de 0,3 milliard, l'AGIRC un excédent de 1,1 milliard, l'ARRCO de 4,8 milliards et l'Unédic de 3,5 milliards : l'ensemble de ces régimes est donc excédentaire de 4,5 milliards. Pour l'avenir, la loi de 2003 prévoit un redéploiement des cotisations chômage. Atteindre un taux de chômage de l'ordre de 4,5% fournirait des économies d'indemnisation de l'ordre de 1% du PIB.

Depuis la réforme Fillon de 2003, l'INSEE a revu ses projections démographiques pour 2050 en augmentant ses prévisions de solde migratoire (de 50 000 à 100 000 par an) et de taux de fécondité (de 1,8 à 1,9 enfant par femmes), et en diminuant celles d'allongement de la durée de vie. Aussi, prévoit-il maintenant une population de 70 millions d'habitants en 2050 (contre une prévision de 64 millions faite en 2001) ; le ratio démographique nombre des plus de 60 ans/nombre des 20-59 ans qui devait passer de 39 % en 2005 à 78% en 2050 ne serait que de 69% en 2050. Le vieillissement de la population française serait donc quelque peu atténué.

Pour évaluer l'équilibre futur du système, nous avons imaginé trois scénarios. Dans le scénario rose, proche de celui que retient le COR actuellement, le taux de chômage baisse à 4,5% avant 2020 ; le plein-emploi et la mobilisation sociale permettent une nette hausse des taux d'activité des seniors. Aussi, la population active augmenterait-elle de 0,6% par an d'ici à 2020, puis de 0,2% ensuite.

Dans ces conditions, le rapport entre la retraite moyenne et la pension moyenne passerait de 72% actuellement à 63% en 2020, puis 58% en 2050, soit une baisse de 18%. Aucun déséquilibre n'apparaîtrait en 2020 : la hausse des prestations retraites (0,6 point de PIB) serait compensée par la baisse des prestations chômage (1 point) et famille-exclusion (0,8 point). En 2050, la hausse des prestations retraites (1,5 point) serait inférieure à la baisse des prestations chômage (1 point) et famille (1,2 point). Mais ce scénario comporte une nette paupérisation relative des retraités du secteur privé. Est-il socialement justifiable que les retraités soient nettement plus pauvres que les actifs ?

Dans un scénario rouge, l'évolution de l'emploi est la même, mais le ratio retraite moyenne/salaire moyen serait maintenu, grâce à des revalorisations périodiques des retraites, de l'ordre de 0,5% par an. Dans ce cas, le déséquilibre ex ante serait de 0,3 point de PIB en 2020. La hausse des prestations retraites (2,1 points de PIB) serait pratiquement compensée par la baisse des prestations famille et chômage (1,8 point de PIB). En 2050, la hausse des prestations retraites (3,6 points de PIB) induirait un déséquilibre ex ante de 1,4 point de PIB. Il faut augmenter les cotisations sociales de 3,5 points. Ce scénario permettrait le maintien de la parité de niveau de vie entre les actifs et les retraités, mais il suppose que les actifs acceptent un taux plus élevé de prélèvement.

Le scénario gris suppose un maintien du chômage de masse, soit un taux de chômage de 8,5%. Il suppose aussi un refus des entreprises d'augmenter l'emploi des 60-65 ans. L'emploi serait alors pratiquement stable sur la période. Ce scénario implique un PIB plus bas de 11% que les deux autres. Les taux de rendement, Arrco et Agirc, continueraient à diminuer. En 2050, la hausse des dépenses de retraites serait de 2,3 points de PIB, pour une baisse de 1,1 point des dépenses de chômage-famille. Il faudrait augmenter les cotisations de 1,2 point de PIB (soit 3 points de taux). Le taux de remplacement macroéconomique net baisserait à 52%.

La hausse de l'activité des seniors est donc nécessaire, mais, en contrepartie, les partenaires sociaux et l'État doivent garantir le maintien d'un niveau satisfaisant des retraites.

Quelle gouvernance ?

Certains ont proposé de reconstruire complètement le système, pour passer du système actuel compliqué, hétérogène, injuste, arbitraire à un système unifié, par point, basé sur la neutralité actuarielle. Chacun pourrait choisir librement la date de son départ à la retraite, sachant que sa retraite serait d'autant plus importante qu'il part tardivement. C'est le système qui a été adopté en Suède. Certes, un système unifié serait nécessaire ; l'hétérogénéité du système est source d'injustice ; elle rend difficile sa gouvernance (par exemple, il est impossible de revaloriser les petites retraites puisqu'aucun organisme ne fait le total des retraites touchées par un salarié qui a cotisé à plusieurs régimes). Cette proposition présente cependant quatre défauts. Elle oublie qu'en période de chômage de masse, la plupart des salariés n'ont pas le choix du moment de leur départ à la retraite. Un système qui n'assurerait un niveau de retraite satisfaisant qu'à ceux qui ont pu travailler jusqu'à 65 ans n'est pas acceptable : de nombreux travailleurs manuels, contraints à partir tôt à la retraite, se retrouveraient avec une pension misérable. Elle exonère les entreprises de toute responsabilité dans l'allongement des carrières. Elle oublie que la disparité des espérances de vie selon la CSP rend injuste un système où le montant de la retraite dépend trop de l'âge du départ. Enfin, équilibrer le système en fixant le taux de cotisation et en faisant baisser la valeur du point est dangereux : les actifs et les retraités n'auraient aucune garantie sur le montant de leur retraite ; celle-ci diminuerait à fur et à mesure que s'allongerait la durée de vie.

Il faut espérer que les divers chantiers ouverts en 2008 se clôtureront par un compromis social fructueux. Quatre priorités s'imposent aujourd'hui. La première est de lancer une vaste mobilisation sociale pour l'emploi des 55-60 ans aujourd'hui ; des 60¬62 ans dans dix ans ; des 62-65 ans dans vingt ans. Les limites d'âge dans les offres d'emplois doivent devenir illégales ; toutes les professions doivent être repensées pour permettre des carrières jusqu'à 62 ou 65 ans, en ménageant les reconversions nécessaires. Il faut éviter que la réforme des retraites ne place dans des situations difficiles des travailleurs seniors que les entreprises ne voudraient pas embaucher et qui seraient contraints de partir à la retraite sans avoir droit à la retraite au taux plein. Aussi, faut-il différencier les conditions de départ à la retraite selon la pénibilité du travail et lier l'allongement de la durée de cotisations à l'état de l'emploi des 55-65 ans. Il faut améliorer et garantir la situation relative des titulaires du minimum vieillesse et fournir certains gains de pouvoir d'achat aux retraites, en particulier les plus faibles. Il faut donner des garanties aux jeunes générations sur le niveau futur des retraites, en fixant des niveaux cibles de taux de remplacement différenciés selon le niveau de salaire. Il faudrait, enfin, garantir aux salariés que la réussite de l'objectif d'allongement des carrières aurait une contrepartie en termes de niveau des retraites.

Pour aller plus loin :

Gérard Cornilleau et Henri Sterdyniak, "Retraites, les rendez-vous de 2008",La lettre de l'OFCE n°297,11/04/2008.

Cinquième rapport du Conseil d'orientation des retraites, Retraites : 20 fiches d'actualisation pour le rendez-vous de 2008

Site du Conseil d'orientation des retraites.

Le système de retraite suédois Mécanismes, enjeux et perspectives, Actes du colloque.

Augmenter le taux d'emploi des seniors, les enseignements des expériences étrangères, colloque du conseil d'orientation des retraites,voir notamment l'article de Gérard Cornilleau et Henri Sterdyniak « Etude comparative sur les pays européens ayant un taux d'emploi des seniors élevé »

Lasfargues G., Départs en retraite et «travaux pénibles» L'usage des connaissances scientifiques sur le travail et ses risques à long terme pour la santé, Rapport de recherche du CEE, avril 2005.

Sur le site du Ministère du Travail, des relations sociales et de la solidarité,  Rendez-vous 2008 sur les retraites : compte rendu

A. Bozio, Piketty T., Pour un nouveau système de retraite - Des comptes individuels de cotisations financés par répartition, 2008.