Retraites, sous le regard des marchés

Le premier semestre de l’année 2010 a été marqué par un long débat sur une nouvelle réforme des retraites. Ce débat a été contre-productif et anxiogène.

La crise financière avait brutalement aggravé les difficultés de financement du système de retraite, mais l’année 2010 était peu propice à une réforme : le niveau du taux de chômage ne permettait pas de prendre des mesures fortes pour l’emploi des seniors ; il rendait absurde le report de l’âge ouvrant le droit à la retraite ; le transfert de points de cotisation de l’Unedic, qui avait été envisagé en 2003, n’était pas possible ; ce n’était pas le moment de peser sur la demande en augmentant les cotisations.

Le déficit des régimes des retraites était certes important (de l’ordre de 20 milliards en 2010), mais il s’explique essentiellement par la crise. Il doit être mis en regard de l’ensemble du déficit public (8% du PIB, soit 160 milliards), qui lui-même n’était pas extravagant par rapport à ceux des autres pays développés. La solution aux déficits publics des pays européens ne doit-elle pas être recherchée dans une nouvelle stratégie de croissance et une nouvelle politique industrielle en Europe, dans la lutte contre l’avidité et l’instabilité de la finance, plutôt que dans la réduction des dépenses sociales ?

Le gouvernement n’a pas engagé de débats ouverts avec les syndicats, préférant instiller progressivement ses décisions dans le débat public. La réforme décidée sous le regard des marchés financiers – hausse rapide de l’âge de la retraite à 62 ans, sans différenciation selon la pénibilité, sans garantie sur l’évolution du niveau des retraites – reprend pour l’essentiel les propositions du Medef. Ce n’est pas une méthode propice au développement d’un dialogue social constructif.

L’équilibre du système des retraites

Pour assurer l’équilibre financier du système des retraites face à la dégradation structurelle du ratio démographique due à l’allongement de la durée de vie et à l’arrivée à la retraite des générations de baby-boomers, les actifs doivent choisir entre trois pistes : la baisse du niveau des pensions ; l’augmentation des taux de cotisation (ou l’apport de ressources fiscales) ; le report du départ à la retraite (par la hausse de la durée requise de cotisations ou la hausse de l’âge ouvrant le droit à la retraite).

Maintenir le niveau relatif des retraites (à taux d’activité tendanciels et avec un taux de chômage de 4,5% en 2050) obligerait à faire passer la part des retraites de 13 % en 2008 à 17,3% du PIB en 2050. Les cotisations devraient augmenter de 8 points. Une telle hausse semble difficilement réalisable, compte tenu des autres besoins sociaux (maladie, dépendance).

La projection du COR, publiée en avril 2010, présente un scénario médian qui comporte un taux de chômage de 4,5% en 2050 et une hausse modérée des taux d’activité (+800 000 actifs), soit un recul de l’âge moyen de fin d’activité de 1,2 année ; la population active passerait de 28 millions en 2007 à 28,2 millions en 2050. Elle prévoit une forte baisse (–21%) du ratio retraite moyenne/salaire moyen, qui passerait de 72 en 2007 à 57% à 2050. La part des retraites dans le PIB passerait de 13% à 15,3%. Le déficit serait de 2,6% de PIB en 2050. Il pourrait être comblé par les excédents des régimes de chômage (1 point de PIB) et une hausse modérée du taux de cotisations (4 points). Ce scénario montre que le système n’est pas foncièrement déséquilibré. Toutefois, il comporte une forte baisse du niveau de vie des retraités par rapport à celui des actifs ; il suppose implicitement que la politique de hausse de l’emploi des seniors sera un échec. Il n’intègre pas de futures hausses de la durée requise de cotisations (celle-ci reste à 41,5 ans après 2020).

Il faudrait être plus ambitieux en matière d’emploi des femmes et des seniors. Un scénario, plus volontariste, aboutissant à un report de 2,5 années supplémentaires de l’âge de fin d’activité, aboutirait à une population active de 29,85 millions en 2050. Ceci permettrait d’économiser 1,4 point de PIB en dépenses de retraite. Il faudrait aussi stabiliser le ratio retraite/salaire (coût : 2,1 points de PIB). Dans ces conditions, la part des retraites dans le PIB augmenterait de 2,8 points de 13% en 2005 à 15,8% en 2050. Compte tenu des excédents des régimes de chômage, il faudrait accepter une hausse des cotisations de 1,8 point de PIB, soit de 4,5 points de cotisations (soit 0,2 point chaque année de 2012 à 2035).

Allonger les carrières, reculer l’âge de départ

La France souffre d’avoir l’âge de fin d’activité le plus bas de l’UE 15 (59,3 ans) et l’un des taux d’activité des 55-64 ans les plus faibles (38,2%). Augmenter les taux d’emploi, et en particulier celui des seniors, et réduire le taux de chômage est l’axe essentiel, à moyen terme, de l’équilibre du système des retraites. Le problème à court terme est que la France a retrouvé, en 2010, un taux de chômage de l’ordre de 10% et que la crise de l’emploi a particulièrement frappé les jeunes : ce n’est pas une situation propice à la hausse de l’emploi des seniors.

La réforme de 2003 prévoyait que la durée de cotisation requise pour obtenir une pension à taux plein augmenterait de 40 à 41 ans entre 2009 et 2012. Elle continuerait à augmenter ultérieurement en fonction de la hausse de l’espérance de vie (soit 41,5 ans en 2020, 42 ans en 2025). À cette date, les actifs qui auront commencé à travailler à 18 ans auraient pu partir à 60 ans ; ceux qui auront commencé entre 18 à 23 ans auront été incités à attendre 42 années de cotisations ; ceux qui ont commencé plus tard à attendre 65 ans. Du point de vue de l’équité, l’allongement de la durée de cotisation requise est préférable au report de l’âge minimum de la retraite : ceux qui ont commencé à travailler jeunes, dont la durée d’activité est longue et l’espérance de vie plus courte, peuvent partir avant ceux qui ont débuté leur carrière tardivement et qui ont une espérance de vie plus longue.

En 2010, sous le pression du Medef, sous le regard des marchés financiers et des agences de notation, le gouvernement a changé de stratégie pour augmenter rapidement l’âge ouvrant le droit à la retraite à taux plein de 60 à 62 ans, au rythme de 4 mois par an de 2011 à 2018, cette mesure lui semblant de nature à permettre une amélioration plus rapide des comptes des régimes de retraites et être plus lisible pour les marchés.

Le pari du gouvernement est que cette mesure augmentera l’emploi des seniors en incitant les travailleurs de plus de 55 ans à se maintenir en emploi et les entreprises à le leur permettre, en améliorant leur formation et en aménageant les carrières.

Cependant, rien ne garantit que ce pari sera gagné. À court terme, le taux de chômage des seniors, mais aussi celui des plus jeunes pourrait augmenter. Le report de l’âge de la retraite, en période de chômage de masse, risque d’augmenter l’angoisse des salariés d’être licenciés après 55 ans alors que les entreprises n’embauchent plus après cet âge. Il obligera les travailleurs non qualifiés à prolonger leur carrière dans des conditions difficiles, mais surtout à rester plus longtemps en chômage ou au RSA.

Le report de 65 à 67 ans de l’âge ouvrant le droit au taux plein n’aura pas d’impact sur l’emploi des plus de 65 ans, qui est très faible dans tous les pays développés ; il se traduira par une baisse des retraites des femmes à carrière courte, qui actuellement attendent 65 ans pour obtenir une liquidation à taux plein.

Le gouvernement suppose qu’il serait possible de réduire le taux de chômage à 5% en 2020. Le report de 2 ans de l’âge de la retraite suppose une hausse de l’emploi de l’ordre de 5%. Il faudrait une croissance de l’ordre de 3% l’an en moyenne d’ici 2020 pour gagner ce pari.

Sinon, le gain, pour les régimes de retraite du report de 2 ans de l’âge de la retraite (de l’ordre de 19 milliards d’euros) sera obtenu par la baisse du nombre de retraités (qui reçoivent des prestations satisfaisantes) et la hausse du nombre de chômeurs, mal indemnisés, comme par la baisse de la pension de salariés obligés de partir avant d’avoir droit au taux plein.

Il aurait fallu faire vivre la réforme de 2003 : le passage à une durée requise de 42 ans obligeait progressivement les salariés les plus formés à partir à la retraite à 65 ans ; maintenir une possibilité de départ à 60 ans donnait une soupape de sécurité pour les salariés à carrière longue.

Allonger la durée d’activité dans des conditions socialement acceptables suppose trois préalables : le retour à la proximité du plein-emploi, un changement des pratiques des entreprises pour qu’elles acceptent d’employer des seniors, la prise en compte de la pénibilité. L’exemple des pays scandinaves montre qu’il est nécessaire que, au niveau des entreprises, le patronat et les syndicats se mettent d’accord sur une stratégie d’aménagement des carrières, des conditions de travail et de la formation. Il faut changer le travail pour changer la retraite. Chaque type de carrière doit être repensé pour permettre, soit par la formation permanente, soit par la reconversion, une poursuite de l’activité jusqu’à 60, 62 ou 65 ans. Les entreprises doivent accepter d’embaucher des salariés de plus de 55 ans. Les accords d’entreprises doivent comporter des clauses d’emploi et d’embauche des seniors. Cette mobilisation sociale demande du temps ; ne devant pas s’effectuer au détriment des plus jeunes, elle ne peut être mise en oeuvre qu’en période de baisse du chômage. La réforme de 2010 ne donne pas aux syndicats des contreparties suffisantes pour qu’ils s’engagent dans cette voie.

La question de la pénibilité

La loi de 2003 prévoyait des négociations des partenaires sociaux sur les conditions de départ à la retraite des travailleurs ayant effectué des travaux pénibles ; ces négociations n’ont pas abouti. Le patronat comme le gouvernement ont refusé de mettre sur pied un dispositif collectif permettant le départ anticipé des salariés ayant été les plus exposés à des conditions de travail pénibles : par exemple, d’accorder une baisse d’une année de l’âge requis pour dix années de travail pénible. Le dispositif annoncé sera individuel et très restrictif : le droit à une retraite à 60 ans ne serait maintenu qu’aux salariés bénéficiant déjà d’une rente pour maladie professionnelle ou accident du travail. Les différences d’espérance de vie selon la profession ou l’exposition à des facteurs de risques reconnus ne seront pas prises en compte.

Réduire le niveau des retraites ?

Actuellement, la retraite nette moyenne représente 72% du salaire net moyen. Mesuré par le revenu par unité de consommation, le niveau de vie médian des retraités est équivalent à celui de l’ensemble de la population ; il est de 90% de celui des actifs occupés, de 93% de celui des actifs (y compris chômeurs). Ce chiffre passe à 98% si on intègre le revenu que représente le loyer du logement que l’on possède et occupe. En 2007, le taux de pauvreté des plus de 65 ans est de 10,6% contre 13,4% pour l’ensemble de la population. Globalement, la situation relative des retraités reste satisfaisante. Mais les réformes en cours vont entraîner une détérioration progressive de leur situation relative.

Dans les régimes complémentaires, gérés par les partenaires sociaux, le patronat refuse toute hausse des cotisations. Aussi, depuis 1996, la valeur du point (donc les pensions) augmente comme les prix, tandis que le prix d’achat du point augmente comme les salaires. Le taux de rendement affiché (le rapport entre la valeur du point et son prix d’achat) a ainsi diminué de 11,5% en 1995 à 8,30% en 2009 (soit une baisse de 28%).

Depuis la réforme de 2003, les retraités ont perdu 0,7% de pouvoir d’achat (retraites non imposables du privé), 1,2% (retraites imposables du privé) ou 1,9 % (retraites de la fonction publique), alors que le pouvoir d’achat du salaire moyen augmentait de 7%. Toutefois, Nicolas Sarkozy a mis en route une forte revalorisation du minimum vieillesse (+ 25% en cinq ans, soit 15% en pouvoir d’achat).

Jadis, les retraités ne payaient pas de cotisations maladie. Ils ont souffert de la mise en place puis de la montée en puissance de la CSG (qui est pour eux de 6,6% contre 7,5% pour les salaires). S’y ajoute une contribution de 1% sur les retraites complémentaires. Faire passer leur taux de CSG à 7,5% ne rapporterait que 1,5 milliard. Ce serait contraire à l’engagement du gouvernement de ne pas faire baisser le niveau des retraites. Ne serait-il pas juste, en contrepartie, que les retraités bénéficient de hausses de pouvoir d’achat dans les périodes fastes ?

Le gouvernement s’est engagé à garantir le niveau des retraites, mais pas leur niveau relatif. Selon la projection du COR, le ratio retraite moyenne/salaire moyen baisserait de 21% d’ici 2050 (si le taux de rendement se stabilise dans les régimes complémentaires) ou de 25% (si la baisse se poursuit).

La réforme de 2010 n’a pas fourni de garantie aux générations futures sur le montant de leur retraite. Il serait souhaitable d’arrêter la baisse des taux de remplacement et de fixer des niveaux cibles différenciés selon le niveau de salaire (85% au niveau du SMIC, 75% pour les salaires moyens).

Des fonctionnaires avantagés ?

Les fonctionnaires continuent à bénéficier d’un taux de remplacement de 75% de leur salaire de fin de carrière, hors prime. Le taux de remplacement net des fonctionnaires est de 83% pour le fonctionnaire qui n’a pas de prime, de 69% pour le fonctionnaire moyen dont la prime est de 20% du salaire indiciaire, de 59% pour le fonctionnaire dont la prime est de 40% du salaire. C’est proche des taux de remplacement net du privé (85% au niveau du SMIC, 76% pour le non-cadre, 60% pour le cadre), bien qu’un peu plus favorable pour les fonctionnaires de faible niveau de prime (comme les enseignants). La divergence entre le public et le privé se creusera à l’avenir si la baisse des retraites complémentaires continue. Aussi, le niveau des retraites du public est crucial pour les années à venir. S’il est préservé, il n’est pas justifiable de réduire la retraite du privé

Les fonctionnaires ne peuvent être alignés sans précaution sur le privé. Il faudrait remettre en cause la distinction salaire de base/prime, mais aussi la non-indexation du point de la fonction publique, qui a perdu 14,4% de pouvoir d’achat de 1985 à 2008. Calculer la retraite des fonctionnaires sur les vingt-cinq dernières années diminuerait leur niveau moyen de 10%. Mais, si cette réforme était accompagnée d’une prise en compte des primes et d’une réindexation du point, elle se traduirait par une hausse des salaires des fonctionnaires et des retraites des fonctionnaires les mieux payés et risque de coûter plus qu’elle ne rapportera.

Le gouvernement a décidé d’aligner en dix ans le taux de cotisations retraite des fonctionnaires (7,85%) sur celui du privé (10,55%). Mais ce prélèvement de 0,25% par an pourra-t-il s’ajouter aux baisses de pouvoir d’achat que les fonctionnaires subissent déjà du fait de la non-indexation du point ?

Un «Comité de pilotage des organismes de retraite» a été créé ; ce serait un lieu de concertation des gestionnaires des régimes, pour les harmoniser et les faire converger. Mais le gouvernement a refusé de lancer la réflexion sur une réforme systémique, qui aurait visé à mettre sur pied un système de retraite unique comme le demandait la CFDT, sans préciser les contours de ce régime.Le gouvernement s’est refusé à envisager toute hausse importante des prélèvements obligatoires. Pourtant, une hausse des ressources affectées à la retraite est inéluctable si on veut éviter la baisse du taux de remplacement.

Des ressources supplémentaires ?

La retraite, étant un salaire différé dépendant des salaires reçus durant la carrière, doit être financée par les salaires et non sur une autre assiette. Un système qui verse des prestations plus élevées aux retraités ayant eu les plus hauts salaires ne peut pas être financé par l’impôt. Ne peuvent l’être (mais c’est déjà le cas) que les avantages non contributifs comme le minimum vieillesse. Il n’est pas choquant que les revenus financiers ne payent pas de cotisations retraites, puisqu’ils n’ouvrent pas droit à retraite ; ils payent déjà 12,1% de prélèvements sociaux, pour financer des avantages non contributifs.

Ce sont les actifs qui doivent financer les retraites et qui doivent arbitrer entre taux de cotisation, niveau des retraites et durée de la retraite. La société doit proposer aux actifs (et en particulier aux jeunes) un contrat social : un certaine hausse de taux de cotisation contre la garantie que le système perdurera et que le taux de remplacement restera suffisant.

Le gouvernement a accompagné la réforme de 2010 d’une hausse des prélèvements sur les hauts revenus (passage de 40% à 41% du taux d’imposition) et sur les revenus financiers (passage de 1 % à 19% du prélèvement libératoire, suppression du crédit d’impôt sur les dividendes, etc.). Ces mesures (qui devraient rapporter 1,5 milliard) sont certes légitimes, mais n’ont a priori rien à voir avec le financement des retraites.

Il aurait été légitime de supprimer toutes les niches sociales. Faire payer des cotisations retraite à l’ensemble des dispositifs d’épargne entreprise, de participation, d’intéressement aurait rapporté 5 milliards d’euros et aurait limité le développement de ces dispositifs, utilisés par les grandes entreprises et leurs salariés pour réduire leurs impôts et cotisations.

Dans une situation de fort déséquilibre des finances publiques, le gouvernement a choisi une stratégie d’augmentation de l’âge requis pour le départ à la retraite, qui rompt avec le compromis de 2003 et qui risque de frapper lourdement certaines catégories de salariés. Cette stratégie suppose une forte hausse de l’emploi, donc une forte croissance qui n’est pas assurée. À court terme, la recherche de l’équilibre des finances publiques risque d’entraîner une rechute de l’économie et une nouvelle hausse du chômage. Le refus des hausses des cotisations ne permet pas de garantir le niveau futur des retraites. La réforme imposée aux syndicats ne semble pas de nature à favoriser le consensus social sur la question des retraites dont la France aurait besoin.