Une analyse de la politique européenne de la concurrence (I) : Du traité de Rome au marché unique

Damien Broussolle est maître de conférences en économie HDR. Il est enseignant à l'IEP de Strasbourg et membre du Laboratoire de Recherche en Gestion et Economie (LaRGE, UR 2364).

Introduction

« Avec l'appui des institutions judiciaires, le droit de la concurrence a élaboré ce que l'on peut appeler une constitution économique » (Wise 2007, p. 13).

Nombreux sont les observateurs qui considèrent que « la politique de la concurrence est au cœur de la construction européenne telle que l'ont conçue les pères du traité de Rome » (Dumez et Jeunemaître 1992). Bien qu'elle ait effectivement été présente dès l'origine, elle s'est plutôt imposée progressivement comme un instrument central. C'est graduellement qu'un cadre économico-concurrentiel s'est mis en place à partir des années 1980 et tout particulièrement avec le traité de Maastricht.

Le texte rappellera d'abord les grandes lignes de la Politique de la Concurrence, puis soulignera comment le processus qui conduisit au marché unique et au traité de Maastricht, lui a donné une importance centrale dans l'intégration. Cette montée en puissance s'accompagne d'une perte de légitimité de l'intervention de l'État dans l'économie, consécutive à la montée de la référence au secteur concurrentiel, au travers de ce que l'on a appelé la dérèglementation.

1. Le renforcement de la politique de la concurrence et son changement de statut à partir du marché unique

Le traité de Rome (1957) fonde une communauté dans laquelle plusieurs logiques d'action économique restent ouvertes, en témoigne la Politique Agricole Commune, dans laquelle les marchés étaient entièrement administrés. La plupart des États étaient peu préoccupés de politique de concurrence. La Commission, avec le Commissaire à la concurrence Hans von der Groeben, bénéficia dès lors d'une large initiative pour concevoir sa doctrine propre. Il reviendra au traité de Maastricht d'en affirmer la prééminence et d'en étendre les principes à un nombre plus large de domaines.

Page des signatures du traité instituant la Communauté Economique Européenne (CEE), 25 mars 1957. Crédits : Communauté européenne.

1.1 Le traité de Rome définit les grands axes de la politique de la concurrence

La politique la concurrence est une compétence exclusive de la Commission Européenne et plus particulièrement de sa Direction Générale de la Concurrence (DG COMP). Habituellement elle concerne l'interdiction des ententes, des abus de position dominante et le contrôle des concentrations. Toutefois dans l'UE, le contrôle des concentrations ne devient une compétence communautaire qu'en 1989. En outre, dès 1958 un quatrième champ relatif aux aides d'État s'ajoute. Les deux premiers domaines seront brièvement présentés ci-dessous, les deux suivants le seront par la suite.

En 1962, le règlement concernant les ententes et abus de position dominante entra en vigueur en attribuant à la Commission des pouvoirs importants.

L'interdiction des ententes vise les accords et les pratiques concertées ayant pour objet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence. Ces accords peuvent chercher à fixer les prix ou à répartir les quantités, ou bien à lier producteurs et distributeurs par des conditions inégales, ou encore à subordonner un contrat à des prestations sans rapport avec son objet. Les accords visant à améliorer la production, la distribution d'un produit ou le progrès technique et économique, ou encore ceux réservant aux consommateurs une part équitable des bénéfices attendus, sont toutefois autorisés.

Les positions dominantes, déterminées en examinant les parts de marché, ne sont pas sanctionnées en tant que telles, car elles peuvent résulter d'innovations. Une entreprise dominante sur un marché peut cependant être tentée d'imposer des conditions de vente déloyales : prix abusifs, accords de vente exclusifs, clauses visant à détourner les fournisseurs de leurs concurrents. On parle alors d'abus de position dominante. Cette notion a été définie en 1979 par la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE [1]) comme étant la capacité d'agir indépendamment du marché ou des concurrents. La DG de la Concurrence analyse la situation d'une entreprise après avoir identifié le marché dit pertinent.

Dans les deux cas, la Commission agit sur plainte, dénonciation et auto saisine. Dans le cas des ententes, le programme de clémence permet d'obtenir des informations. L'entreprise qui dénonce une infraction en fournissant des éléments de preuve peut obtenir une réduction voire une immunité totale des amendes infligées aux membres de l'entente.

1.2 Le traité de Rome : la concurrence loyale et non faussée

• Le traité de Rome met l'accent sur la concurrence non faussée ou loyale (fair competition). Sa fonction première est l'égalisation des conditions économico-sociales de la compétition entre les entreprises des différents États membres. C'est ce que soulignait Von der Groeben, dans un discours de 1962 : « Une réglementation commune de la concurrence doit assurer aux entreprises du marché commun des conditions de départ égales et empêcher que la concurrence ne soit faussée par des interventions de l'État ou par des pratiques privées. » Ainsi, la compétition peut alors surtout porter sur la productivité et l'innovation.

Afin d'éviter le dumping, la concurrence loyale peut inclure une dimension d'harmonisation, y compris sociale. Cette orientation inspire l'action de représentants français (Denord 2008, Warlouzet 2007). Le traité de Rome en garde la trace, puisqu'il prévoit un mécanisme de « rapprochement des dispositions qui ont une incidence directe sur l'établissement ou le fonctionnement du marché commun », l'unanimité est toutefois requise. L'harmonisation de certaines conditions sociales et des congés payés (Art. 117 et 120) est même prévue. Pour autant, dès les années 1960, ce processus était critiqué : « Sans cesse, on demande que soit d'abord harmonisée telle ou telle condition de la concurrence, avant que toute mesure (…) destinée à encourager la concurrence puisse être adoptée. Mais cet argument n'est que rarement valable. Il voit les choses de façon statique, et fait dépendre tout de tout. Si l'on agissait de la sorte, l'intégration ne tarderait pas à s'arrêter » (Von der Groeben 1965, p. 19). Par la suite, même si les articles relevant des droits sociaux sont restés lettre morte, leur esprit a motivé la directive relative au détachement temporaire des travailleurs adoptée en 1996, qui encadre les conditions d'emploi des travailleurs communautaires dans leur pays de destination, en instaurant un plancher à la concurrence salariale. À l'occasion de sa réforme en 2014-2018, la Commission s'est même faite le chantre du principe « à travail égal, salaire égal ».

• La concurrence non faussée est aussi un vecteur d'intégration européenne.

L'égalisation des conditions économiques favorise la libre circulation, sous cet angle elle permet l'extension et l'approfondissement du marché intérieur. La concurrence non faussée revient à appliquer un traitement national à toutes les entreprises des autres États membres (non-discrimination). Cette démarche est apparente dans l'article du Traité de Rome applicable aux prestations de services : « (…) le prestataire peut, pour l'exécution de sa prestation, exercer, à titre temporaire, son activité dans l'État membre où la prestation est fournie, dans les mêmes conditions que celles que cet État impose à ses propres ressortissants. »

1.3 Le règlement concentration et le renforcement du contrôle des structures de marché

Le manque d'intérêt des États sur les questions de concurrence, mais aussi l'absence de consensus (Akman et Kassim, 2010), avait conduit à écarter le contrôle des concentrations du domaine communautaire. La Commission récupéra la charge de définir son contour et ses modalités d'application (Gerber 1998).

Le règlement concentration publié en 1989 s'inscrit dans une démarche de durcissement de la politique de concurrence, en prévision des restructurations-fusions attendues comme conséquence du marché unique. Dans cet état d'esprit, il introduit deux nouveautés majeures. D'une part, les entreprises doivent demander une autorisation avant de réaliser un rapprochement de dimension européenne (système de notification préalable). Les opérations de concentrations sont donc contrôlées a priori. D'autre part, alors que le traité condamne l'abus de position dominante, le règlement réprime toute création ou tout renforcement de position dominante. Une position dominante devient pernicieuse par nature. Cela s'inscrit dans une conception statique et structuraliste de la concurrence, confirmée par le fait que les entraves sont appréciées en référence à la « concurrence effective », plutôt qu'à une « concurrence efficace » (Riem, 2008). La Commission doit ainsi surtout s'attacher à surveiller les structures de marché (nombre d'entreprises, parts de marché), plutôt que le comportement des entreprises. Dans cet état d'esprit centré sur l'efficacité allocative, la concurrence est autant recherchée comme principe supérieur (ordolibéralisme), que pour ce qu'elle permet d'atteindre à court terme (des prix faibles).

La Commission est souvent critiquée pour son rigorisme, son refus de « champions européens », en témoignerait par exemple le refus de la fusion Alstom–Siemens en 2019. En réponse, elle s'appuie sur le bilan de son action depuis 1990 pour montrer sa magnanimité. Sur 8116 opérations contrôlées jusqu'en 2020, seules trente ont été interdites et 140 ont été acceptées avec des engagements à mettre en œuvre.

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Graphique extrait de Szczepański M. (2019), Politique de concurrence de l'Union européenne, Service de recherche du Parlement européen.

Cette présentation est toutefois incomplète. Elle laisse dans l'ombre les 2219 opérations retirées en cours d'instruction et, dans les années 2000, l'invalidation par la CJCE de plusieurs refus. Surtout ces statistiques oublient les opérations non lancées par crainte de blocage et le biais en faveur de concentrations extra-européennes. Le cas Alstom–Siemens est éclairant à cet égard. La branche ferroviaire d'Alstom s'est finalement rapprochée de l'entreprise canadienne Bombardier, alors que la branche turbine était pour sa part tombée dans l'escarcelle de l'entreprise américaine General Electric. Il semble en outre que la politique de la concurrence européenne soit moins accommodante que celle des États-Unis. Des travaux récents (Hooper et Rabier 2018 ; Jean et al. 2019) observent une hausse de la concentration aux États-Unis depuis 20 ans [2]. Un tel phénomène n'est pas noté dans l'UE où la concentration serait restée stable. La politique de la concurrence n'étant pas devenue plus exigeante en Europe, ce sont les États‐Unis qui seraient devenus plus souples. Il convient toutefois de rester prudent car le calcul est basé pour l'UE sur les parts de marché nationales plutôt qu'européennes. Quoiqu'il en soit, le fait que l'Europe regroupe des pays concurrents, peu enclins à accepter des fusions à leur détriment, réduit probablement la concentration interne.

1.4 Le contrôle des aides d'État s'est durci dans les années 1980

À la différence des États-Unis, le traité de Rome a posé un principe d'interdiction des aides publiques : « Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions » (art. 92). Il s'agissait d'établir une égalité de traitement entre les entreprises des différents pays européens (concurrence loyale). Le contrôle était néanmoins peu contraignant puisque que rien n'était prévu pour le rendre effectif. La Commission établissait alors simplement des rapports réguliers mesurant l'importance des aides publiques (Akman et Kassim, 2010).

Le principe de la restitution des aides indues, posé par la CJCE en 1973, ne fut véritablement mis en œuvre qu'à partir de 1985 (Combe et al. 1993). La réduction, voire la disparition des aides sont alors devenues des buts tangibles. En 1989, Leon Brittan, Commissaire à la concurrence, pouvait ainsi envisager un « bûcher des subventions ».

Cette ambition prend tout son sens, lorsqu'elle est mise en rapport avec l'extension de la notion de concours publics, qui apparaît dans une communication publiée en 1991. Tout transfert en capital, qui ne respecte pas les critères de « l'actionnaire avisé » et des « circonstances normales de marché », est considéré comme une aide publique injustifiée. Un apport en capital est donc suspect dès que l'État ne peut pas prouver qu'un actionnaire privé aurait effectué une opération semblable. Outre le fait que cette conception oblige l'intervention publique à s'aligner sur des critères marchands, cela signifie que les transferts publics sont subordonnés à une règle plus sévère que les apports privés en capital. En effet, les actionnaires privés ne sont pas tous « avisés » et certains agissent en fonction de leur seul bon vouloir.

Ce durcissement sera tel qu'en 2002, en s'appuyant sur l'expression « sous quelque forme que ce soit » incluse dans le traité, la Commission pouvait envisager qu'une simple déclaration d'un ministre en faveur de France Télécom, pouvait tomber sous le coup du contrôle des aides d'État, inventant ainsi la notion « d'aide psychologique d'État ». L'arrêt Altmark, en posant en juillet 2003 quatre critères cumulatifs devant être remplis pour qu'une compensation de service public ne constitue pas une aide publique interdite, mettra fin à cette dérive [3].

► Il faut noter qu'au titre des rares politiques communautaires, le contrôle des aides d'État a régulièrement servi d'autres objectifs que ceux pour lesquels il avait été conçu. La Commission a par exemple tenté de l'utiliser en matière fiscale avec un succès mitigé (Encadré 1).

1.5 Le traité de Maastricht traduit une modification de l'équilibre antérieur

Si la place de la concurrence dans la construction européenne avait déjà commencé à se modifier, le traité de Maastricht (1992) va formaliser et amplifier cette évolution. C'est à cette occasion que la concurrence se trouve consacrée, non plus seulement comme instrument pour atteindre les objectifs de l'Union, mais comme principal horizon de la politique économique.

• Dans la perspective de l'introduction de l'Euro, plusieurs nouveaux articles touchant à la concurrence et à la politique économique sont introduits.

L'article 120 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) en résume l'esprit : « Les États membres et l'Union agissent dans le respect du principe d'une économie de marché ouverte où la concurrence est libre, favorisant une allocation efficace des ressources (…) ». D'une certaine façon, les rédacteurs du traité donnent à la théorie de l'équilibre général un statut juridique européen. Ils lui accordent même une validité que les économistes ne lui reconnaissent plus (Ackerman 2002). Quoiqu'il en soit, plusieurs innovations apparaissent dans cet article.

Tout d'abord, l'expression concurrence « libre » vient s'adjoindre à « non faussée ». Cette expression donne le sentiment qu'un basculement vers une nouvelle forme de concurrence, plus « libre » qu'auparavant, serait nécessaire. Pourtant, la concurrence souhaitable, autrement dit efficace, résulte nécessairement d'un cadre organisé, donc limitatif. Une concurrence ainsi « bridée » produit de meilleurs résultats qu'une situation de liberté totale, qui s'apparente à loi de la jungle et favorise les pratiques déloyales. Van der Groeben illustre bien cela lorsqu'il déclare : « La politique de la concurrence ne signifie pas laisser faire, mais réaliser un ordre fondé sur des normes juridiques » (1965).

Ensuite, dans la nouvelle rédaction, le principe de concurrence s'applique à l'ensemble de la politique économique, inscrite dans un cadre de marché et de libre-échange. On peut certes considérer qu'il s'agit là d'un simple constat retraçant la pratique en vigueur, mais celui-ci acquiert une force juridique, donc contraignante. En outre l'article couvre aussi le commerce avec le reste du monde, donc l'action de l'UE à l'OMC. Cette nouveauté pose une question fondamentale : compte tenu du fait qu'il existe de nombreuses formes de capitalismes et donc d'économies de marché (incluant l'économie mixte), que la place du libre-échange et de la concurrence y sont très variables, est-il sage ou même justifié de prévoir un tel formatage de la politique économique ? Les années Trump et la montée des rapports de force au plan mondial en soulignent l'acuité.

• La fonction de la concurrence est également modifiée.

La libre concurrence s'impose aux États en affectant notamment l'organisation des services publics. Elle a même failli devenir un objectif de l'UE, au même titre que la promotion de la paix ou celle du bien-être des peuples... (projet de traité constitutionnel européen 2004, non ratifié). Le traité de Lisbonne (2007) a finalement modifié cette orientation et pour mettre fin à cette dérive Nelly Kroes, alors Commissaire à la concurrence, a été amenée à déclarer en 2007 que la concurrence n'est « pas une fin en soi ».

Quoiqu'il en soit, depuis le traité de Maastricht, la concurrence devient un « principe ordonnateur de l'action publique » (Joerges, 2006). Son respect s'impose aux États, alors que précédemment elle visait essentiellement les entreprises. Avant 1992 deux ordres également légitimes coexistaient dans l'Union, l'ordre marchand (domaine des entreprises) et celui du non marchand (domaine des administrations et des services publics). Par la suite l'ordre concurrentiel marchand devient la référence prédominante. Cette évolution doit être appréciée au regard de la mise en avant de la notion de concurrence « libre » (free competition). En somme, si la concurrence gagne apparemment en autonomie, l'action de l'État est parallèlement plus encadrée. De nombreux observateurs ont vu dans cette évolution l'influence de l'ordolibéralisme allemand (Bilger 2003, 2009).

L'emprise de la concurrence s'étend jusqu'au domaine de la politique industrielle qui pouvait sembler, au moins en partie, devoir lui échapper. Pendant la période qui va jusqu'au traité de Maastricht, une lutte de plus en plus déséquilibrée (Warlouzet 2008) oppose les tenants de la compétitivité par la concurrence, aux défenseurs d'une politique industrielle active. Elle se termine par une sorte de victoire à la Pyrrhus de la politique industrielle. En effet, si le traité de Maastricht intègre finalement des articles qui s'y réfèrent, c'est pour leur donner un contenu étranger à celui que ses défenseurs lui attribuent, mais conforme au point de vue ordolibéral où la concurrence prime.

2. L'ouverture à la concurrence des entreprises publiques : la fin de l'économie mixte ?

Les traités européens « ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres » (TFUE, art. 345). Cette équanimité vis-à-vis de la propriété du capital est souvent présentée comme une sorte de reconnaissance des entreprises publiques. En réalité, cela signifie que les dispositions en matière de concurrence doivent s'appliquer de la même façon aux entreprises, indépendamment de leur caractère public ou privé.

2.1 Les entreprises publiques soumises à des impératifs concurrentiels

Quoique discutée, la conception traditionnelle française accorde à la puissance publique, en tant que garante du bien commun, une présomption de meilleur discernement et de plus grande justice (Tosi, 2006 ; Hugounenq et Ventelou, 2002). Ces qualités s'étendent aux entreprises de service public, ce qui leur attribue une place et des obligations particulières, ainsi qu'un statut juridique spécifique (Encadré 2). À l'inverse, dès le traité de Rome les règles de concurrence s'appliquent aux entreprises publiques, tout comme à celles du secteur privé et cela « en vertu du principe de l'égalité des chances et de la non-discrimination » (Von der Groeben cité par Marchal 1968, p. 744).

• Comme le souligne Winckler (1997) : « dans leur entreprise de construction d'un espace économique exempt de toute barrière aux échanges, les institutions communautaires ont brouillé la frontière entre Public et Privé au profit d'une logique du marché. » La vision d'une neutralité du droit économique européen est donc dépassée (Frison-Roche et al. 2006). Le modèle de référence est celui de l'entreprise privée, dans un cadre de marché concurrentiel. Le domaine qui y échappe, c'est-à-dire les activités qui ne sont pas de « nature économique », est restreint : pour l'essentiel il s'agit des activités régaliennes et exclusivement sociales. La soumission des entreprises publiques au droit commun concurrentiel s'étend à leur statut juridique ainsi qu'à leurs références de gestion.

Certes des missions d'intérêt général sont reconnues et, sur les instances de la France, depuis le traité d'Amsterdam (1997) « le Service d'Intérêt Economique Général (SIEG) appartient aux valeurs communes de l'UE ». Toutefois, il s'agit d'une déclaration sans portée pratique (Haenel, 2000). Le modèle de référence étant le marché, tout ce qui y déroge doit être restreint et précisément délimité. En cas de besoin la CJCE en est la garante.

• Alors que dans les années 1960-70 les économies des pays européens comportaient de nombreuses entreprises publiques, généralement monopolistiques, depuis les années 1980 un processus de démonopolisation a conduit à leur privatisation. En 1992, dans son rapport sur la politique de la concurrence, la Commission estimait que ce mode d'organisation, « du fait qu'il repose sur une division du marché commun selon des frontières nationales, est a priori incompatible avec les règles communautaires de la concurrence (…). Il s'agit donc d'une structure qui a tendance à favoriser les abus de position dominante. » (Haenel 2000). Il faut pourtant noter que le monopole sectoriel ne supprime pas toute forme de concurrence. Par exemple, dans le transport ferroviaire la concurrence intermodale (i.e. avec les autres moyens de déplacement) persiste. Dépasser le cadre national aurait pu consister à promouvoir des services publics européens. Une poste européenne aurait ainsi été un moyen de construire des solidarités de fait à l'échelle de l'Europe. À l'inverse, une succession de directives organise la démonopolisation des services publics nationaux.

Afin de dégager un espace pour la concurrence dans les entreprises de réseau (téléphonie, chemin de fer, électricité…), les directives organisent d'abord une séparation comptable, puis juridique, entre d'un côté la gestion du réseau (distribution) qui reste du domaine du monopole naturel, et de l'autre la production, ouverte à la concurrence. L'entrée de nouveaux producteurs conduit à les protéger par une « régulation asymétrique » (Champsaur 2008), qui temporairement défavorise l'ancien monopole public. C'est ainsi par exemple que dans le cas de l'électricité, pour créer un espace à ses concurrents, EDF vend environ 25 % de son électricité à un tarif bradé dit Arenh (Accès régulé à l'électricité nucléaire historique). De façon à empêcher les interventions publiques directes, les directives prévoient en outre la mise en place d'autorités de régulations indépendantes (telle la Commission de régulation de l'énergie en France, créée en 2000). Elles fournissent enfin le cadre dans lequel doivent s'inscrire les missions d'intérêt général. Cette démarche a rencontré en France la bienveillance de la haute fonction publique rationalisatrice qui, depuis la deuxième guerre mondiale, veille à moderniser l'économie (Hugounenq et Ventelou, 2002) et promeut notamment la « vérité des prix » (Buzelay 1971). Cohen et Lorenzi (2000, p. 56) soulignent à cet égard que « l'Europe est la contrainte que se sont donnés des pays souverains pour faire advenir des transformations dans un secteur public relativement figé (…) ».

• Après une période très défavorable aux entreprises chargées d'une mission d'intérêt général (SIEG, Encadré 3), trois arrêts de la CJCE stabilisent à partir de 1993 le cadre dans lequel les services publics peuvent être compatibles avec les traités (arrêt Altmark, 2003). La logique profonde du droit européen n'en vise pas moins à réduire la place des entreprises publiques et à modifier l'intervention publique. Dès les années 1960, Von der Groeben l'exprimait ainsi : « Les États-membres se convaincront qu'avec des marchés ouverts le recours à l'instrument des entreprises publiques devient toujours plus difficile et que les objectifs recherchés peuvent aussi être atteints par des voies différentes... » (cité par Marchal 1968, p. 743).

2.2 L'ouverture à la concurrence des entreprises publiques au bénéfice des consommateurs ?

L'évolution décrite dans la section précédente transforme profondément les principes des services publics rendus à la population, à la fois en termes de prix et d'orientation stratégique.

• Obtenir des « prix plus bas » et « renforcer la compétitivité » constituent les objectifs principaux de la politique de la concurrence, c'est tout particulièrement le cas avec l'ouverture à la concurrence des monopoles intégrés de réseau. Dans ce cas elle a surtout pour effet de révéler la structure de coûts sous-jacente, parfois au détriment de certains consommateurs.

Les services publics à la française, prolongement de l'action de l'État, pratiquaient une structure de services et de prix qui exprimaient d'abord une approche administrative et citoyenne. La péréquation tarifaire (prix unique sur tout le territoire) exprimait la solidarité territoriale et sociale. Dans plusieurs secteurs (postal, téléphonique ou énergétique), le prix tarifé à une partie des utilisateurs différait du coût du service rendu. Les consommateurs des villes pouvaient subventionner ceux des campagnes, les entreprises pouvaient aussi être amenées à financer les particuliers (téléphone) (Tirole 2018). Or, l'entrée de la concurrence sur les segments les plus rentables (écrémage) fait disparaître ces subventions croisées. Elle conduit à rapprocher les prix des coûts, certains montent, d'autres baissent. Ce phénomène est particulièrement visible pour l'abonnement ADSL qui est plus cher à la campagne, ou dans le cas des services postaux. Dans un contexte de marché déclinant pour le courrier papier, l'entrée de concurrents sur les segments rentables fait augmenter le prix du timbre pour les particuliers et les PME, alors qu'il peut baisser pour les envois en nombre pratiqués surtout par les grandes entreprises (Broussolle 2007). La Commission en est du reste consciente qui défend l'argument, qu'après tout le timbre ne représente qu'une très faible partie des dépenses des ménages. On peut aussi penser au cas de l'électricité, où, comme l'écrivait Marcel Boiteux en 2011, « (…) le gouvernement français se trouve confronté, dix ans après [l'ouverture à la concurrence], à une situation impossible : on avait ouvert les frontières et livré l'électricité à la concurrence pour faire baisser les prix... et, ces prix, il faudrait aujourd'hui accepter de les laisser monter considérablement pour jouer normalement, et en tous lieux, le jeu du marché européen ». Pour éviter cet écueil la démarche a consisté, comme expliqué plus haut, à contraindre EDF à fournir de l'électricité à un prix de base à ses concurrents.

Pour faire face à une baisse de ressources, l'opérateur historique peut être tenté de diminuer l'étendue de son offre (abandonner la distribution du courrier le samedi), ou sa qualité (lettres distribuées plus tardivement) (Tirole 2018), un risque que les obligations de service universel (OSU) ont pour fonction d'éviter. Ces obligations prévoient la mise à disposition d'un service de base à un tarif abordable, pour l'ensemble de la population. Elles prennent parfois la forme d'un tarif social et d'un accès garanti au réseau (télécommunications).

• D'une manière générale l'ouverture à la concurrence a eu tendance à faire baisser les prix, par exemple dans les transports aériens. C'est aussi le cas pour les télécommunications où en France, comme le souligne Philippon (2019), l'introduction d'un nouvel opérateur de téléphonie mobile en 2011 (Free) a fait nettement baisser le prix de l'abonnement. Si ce constat est sans ambiguïté pour des périodes stabilisées, il est plus difficile à établir sur une période longue. En effet, du fait des innovations et de la déréglementation, les services offerts ainsi que leurs modes de tarification ont changé. Or établir un indicateur de prix « suppose que le panier de biens est fixe et reste exactement le même d'une période à l'autre, de sorte que les comparaisons peuvent se faire à périmètre constant » (Diewert 1998 in Abdirahman et al. 2020). Avec la déréglementation, les services de télécommunications ont connu un renouvellement régulier de leur offre (téléphonie fixe vs. mobile ; musique, images…) et de leurs tarifs (Magnien 2003).

Encore faut-il signaler qu'il s'agit là de l'évolution des prix telle que l'indice (à utilité constante) la mesure, ce qui n'a qu'un lien ténu avec la perception des consommateurs. Ce décalage tient à des biais de subjectivité, mais surtout au fait que le consommateur ne s'intéresse pas au même concept que le statisticien. Spontanément les ménages s'intéressent à l'évolution de leurs dépenses. Les dépenses liées à l'économie de l'information sont ainsi globalement passées de 3,8 % du budget des ménages en 1960 à 6,0 % en 2012. Cette croissance est due pour 45 % aux seuls services de télécommunications (téléphones mobiles compris). La moitié de ces dépenses sont même pré-engagées (abonnements de téléphonie, internet et offres Triple play...). En 1995, donc avant l'ouverture à la concurrence des télécommunications (1998), les dépenses pré-engagées en économie de l'information représentaient 1,9 % du budget des ménages, en 2012 elles ont atteint 2,9 % (Besson et Morer 2013).

Finalement dans les télécommunications, même si l'indice de prix baisse, pour le consommateur la dépense « nécessaire » augmente. Le message selon lequel la concurrence baisse les prix, ce qui est généralement associé à l'idée de moindre dépense, est singulièrement brouillé.

• Il reste que la thématique du prix n'est pas la seule à entrer en ligne de compte pour retracer l'effet entier de l'ouverture à la concurrence.

Le bilan des pertes de synergies dues à la « dé-intégration » (Olivier Sautel) de métiers complémentaires (comme la séparation de la circulation des trains et de l'entretien du réseau), et des gains d'efficacité allocative en faveur du consommateur, gagnerait à être examiné sérieusement. Pour une évaluation plus complète, il conviendrait même d'intégrer le coût de fonctionnement des autorités de régulation et plus généralement les effets sur le bien-être collectif. Les conséquences en termes d'emploi et d'environnement méritent ainsi une attention particulière. Kopp et Prud'homme (2014) développent par exemple un argumentaire sceptique sur le bien-fondé de l'introduction de Free en s'appuyant sur une analyse coût-bénéfice. Selon leurs estimations, le coût de l'entrée du nouvel opérateur pour les producteurs et les finances publiques a été supérieur au gain monétaire et en utilité pour les consommateurs, alors même que les externalités négatives en termes de chômage n'ont pas été prises en compte dans leurs calculs. De même, une étude économétrique de Preston et Robins (2013) a montré que l'impact sur le bien-être de la privatisation et de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs en Grande-Bretagne, dans les années 1990, avait été globalement négatif, en raison de surcoûts d'infrastructure et d'exploitation (De l'Estoile et Oudot 2019). Les aspects environnementaux sont particulièrement sensibles dans le cas des transports routiers et aériens. La déréglementation des transports routiers de marchandises, des transports de passagers par autocar ou par voie aérienne a ainsi occasionné des effets externes négatifs contraires aux objectifs de réduction des gaz à effet de serre.

Enfin, l'application de la démarche concurrentielle à l'intervention publique n'est qu'un des aspects de l'extension de la concurrence dans le marché unique. Elle conduit aussi à mettre en compétition les réglementations économiques nationales, en application du principe de Reconnaissance Mutuelle (1979) ou de son extension aux activités de services (Principe du Pays d'Origine). Toute différence, même non discriminatoire, est alors vue comme un obstacle aux échanges. C'est ce qu'expriment Kox et Lejour (2006) : « The real trade barriers is not caused by regulation as such, but by the heterogeneity of regulations in EU countries ». Le principe de reconnaissance mutuelle et ses dérivés apparaissent alors comme un mécanisme non politique d'harmonisation, qui se nourrit des divergences des réglementations nationales (Marty 2004). La concurrence devient l'auxiliaire principal de la construction européenne, ce qui dépasse les fonctions que lui attribue l'analyse économique.

Lire la deuxième partie : Une politique européenne de la concurrence pour quoi faire ?

Références bibliographiques

NB. Les références en gras sont celles qui sont les plus accessibles et utiles pour se faire une idée sur les thématiques abordées.

Abdirahman M., Coyle D., Heys R., Stewart W. (2020), Une comparaison de déflateurs pour les services de télécommunications, Économie et Statistique/Economics and Statistics, 517-518-519, octobre, p. 107-128.

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Notes

[1] Devenue Cour de justice de l'Union européenne depuis l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1er décembre 2009.

[2] Voir aussi : Faut-il craindre la concentration ? Entretien avec Axelle Arquié et Julia Bertin, SES-ENS, février 2021 [Note SES-ENS].

[3] Pour être qualifiée d'aide d'État une intervention publique doit 1) avoir lieu au moyen de ressources d'État, 2) être susceptible d'affecter les échanges entre les États membres, 3) accorder un avantage à son bénéficiaire, 4) fausser ou menacer de fausser la concurrence.

Une analyse de la politique européenne de la concurrence (I) : Du Traité de Rome au marché unique (vous êtes ici).

Une analyse de la politique européenne de la concurrence (II) : Une politique européenne de la concurrence pour quoi faire ?