Comment fonctionne le Parlement européen ? Entretien avec Olivier Da Costa

Olivier Costa est directeur de recherche CNRS au Centre Emile Durkheim à Sciences Po Bordeaux, ainsi que directeur du département d'études politiques et de gouvernance européennes au Collège d'Europe (Bruges). Ses recherches portent sur les institutions de l'Union européenne et la représentation parlementaire en Europe. Il travaille en particulier sur le fonctionnement du Parlement européen et sur la question de la représentation démocratique dans l'Union.

Il a publié récemment Le fonctionnement de l'Union européenne (avec Nathalie Brack) aux Editions de l'Université de Bruxelles (coll. UBlire, 2017, 3ème édition) et dirigé deux ouvrages : Études européennes (avec Frédéric Mérand) chez Bruylant (coll. Traités de science politique, 2017) ; The European Parliament in Times of EU Crisis. Dynamics and Transformations, aux éditions Palgrave Macmillan (2019).

Entretien avec Olivier Costa

Son travail législatif du Parlement européen, qui constitue l'essentiel de son activité, implique un grand nombre d'acteurs, comme dans tous les parlements modernes. L'exercice législatif est le résultat d'un travail collectif. Celui des élus, mais aussi de celles et ceux qui travaillent dans l'ombre, fonctionnaires, agents des groupes, assistants parlementaires, avec une contrainte de modestie et d'invisibilité qui fait partie de leur mission.

Le point de départ, c'est l'attribution de la proposition de texte législatif à une commission parlementaire. Il s'agit d'une négociation importante, qui se fait en conférence des présidents – l'organe qui réunit le président du Parlement européen et les présidents de groupes politiques – car le choix de la commission parlementaire va déterminer l'orientation qu'on donnera au texte. Ce choix est souvent lié à l'origine de la proposition législative : si c'est le commissaire européen à l'environnement qui a élaboré le texte, il y a de bonnes chances pour que ce soit la commission parlementaire de l'environnement qui s'en saisisse. Mais cela n'est pas toujours le cas, car les textes ont de plus en plus des dimensions transversales qui impliquent trois ou quatre commissions parlementaires, qui bien entendu n'auront pas la même vision. Par exemple, un texte sur l'utilisation des pesticides dans l'agriculture intéressera beaucoup les parlementaires de la commission de l'environnement, mais aussi ceux de la commission de l'agriculture, et ceux de la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs. Concrètement donc, une commission est saisie au fond, et une ou plusieurs commissions sont saisies pour avis : elles rédigeront également un rapport, proposeront des amendements et exprimeront un avis, mais qui est uniquement consultatif. À charge pour la commission qui a été saisie au fond de reprendre ou pas les amendements et les propositions des autres commissions.

Une fois qu'une commission est saisie, la première étape est la nomination d'un rapporteur parmi les députés. Cela se fait par une négociation entre les groupes politiques, avec un système assez sophistiqué de points, pour veiller à une certaine équité entre eux. Concrètement, chaque groupe politique se voit attribuer un nombre de rapports qui reflète l'importance de ses effectifs. Une fois que le rapporteur est nommé, le travail collectif commence, impliquant trois types de personnes en plus du député : ses collaborateurs personnels, qui sont de plus en plus compétents et peuvent travailler sur le fond des dossiers ; les agents des groupes politiques du Parlement, qui peuvent conseiller le rapporteur ; et enfin des agents du Parlement, qui peuvent être rattachés aux commissions parlementaires ou au secrétariat général du Parlement, et qui interviennent pour aider le député à écrire son rapport. Quand les députés sont très compétents et impliqués, ils ont la capacité d'écrire l'essentiel de leur rapport. Mais il arrive qu'ils ne soient pas suffisamment experts ou motivés et dans ce cas, le fonctionnaire administrateur de la commission parlementaire joue un rôle déterminant dans la rédaction du rapport. Si le texte est complexe, le rapporteur peut demander au service de recherche du Parlement européen de lui fournir des éléments pour nourrir sa réflexion.

Le triangle institutionnel de l'Union européenne

Source : touteleurope.eu

Le fonctionnement du Parlement européen est de moins en moins différent de celui d'un parlement national. Il fonctionne sur une logique partisane. On peut dire qu'il existe deux traditions parlementaires : la tradition majoritaire, où le groupe qui arrive en tête l'emporte et la majorité domine fortement, c'est un peu la tradition française ; la tradition proportionnelle, comme en Belgique, en Autriche, aux Pays-Bas ou au Danemark, où à l'issue des élections on partage les ressources du Parlement entre tous les groupes. Au Parlement européen, il n'y a pas de logique majoritaire. Lorsque vient le moment de désigner des rapporteurs, par exemple, tous les groupes ont égale vocation à accéder à la rédaction de rapports à raison de leur taille – avec peut-être une exception pour les députés d'extrême-droite, qui sont jugés infréquentables et se voient opposer le « cordon sanitaire ». Toutes les ressources du Parlement sont équitablement réparties entre groupes politiques, même si cela se fait bien évidemment de manière proportionnelle à la taille des groupes : un gros groupe aura forcément plus d'influence qu'un petit. Mais néanmoins, si vous êtes député d'un petit groupe, vous n'êtes pas condamné à la passivité et vous pouvez prétendre, par exemple, à la rédaction d'un rapport.

Lorsqu'un rapport est attribué, des « rapporteurs fantômes » sont également désignés par chaque groupe politique : chacun d'eux choisit un de ses députés pour suivre le dossier et les négociations, ce qui permet à tout le monde d'être informé de l'évolution du dossier et de s'assurer qu'il pourra y avoir une majorité, puisqu'aucun groupe politique au Parlement européen ne dispose seul de la majorité. C'est pourquoi, tout au long du processus, le rapporteur voit avec les rapporteurs fantômes s'ils sont prêts à soutenir tel ou tel amendement et s'assure qu'il disposera du bon nombre de voix à la fin.

On n'est donc pas dans une logique française « majorité contre opposition », mais plutôt dans une logique de recherche de coalitions ponctuelles : il peut y avoir différentes configurations politiques pour soutenir un texte. Très souvent, les socialistes et les démocrates chrétiens sont dans la majorité, mais ils essaient aussi de trouver des majorités chacun de leur côté.

La dimension nationale au Parlement européen est ambiguë. Si l'on prend le règlement intérieur du Parlement européen, il n'est jamais fait mention de la nationalité des parlementaires : la notion de délégation nationale n'existe pas, c'est la règle depuis l'origine. Ceci étant, on retrouve la dimension nationale dans le fonctionnement des groupes politiques. Ces groupes politiques, qui comptent généralement entre 50 et 200 membres, fonctionnent comme de petites assemblées, dans lesquelles les positions nationales s'expriment très clairement. Des négociations ont lieu au sein de chaque groupe pour trouver une position qui convienne à tous et permette au rapporteur, ou au rapporteur fantôme, de suivre cette approche lorsqu'il travaillera sur le texte.

Oui, bien sûr, la logique nationale peut prévaloir sur certains textes pour lesquels existent des sensibilités nationales fortes. Certains sujets sont importants pour certains pays. Par exemple, si on discute au Parlement européen de la réglementation sur le vin, les députés français défendent des positions favorables au secteur productif français. Après, les approches nationales quant aux relations entre les parlementaires et les gouvernements nationaux peuvent être très différentes. Dans certains pays, ceux-ci n'ont aucun contact, alors que dans d'autres, le gouvernement donne des instructions très claires aux députés avant chaque session parlementaire. Mais il n'y a aucune obligation formelle pour les députés de suivre ces instructions.

Certains groupes essaient d'avoir une démarche cohérente et intégrée, en préservant une approche commune des dossiers, mais d'autres, par exemple les groupes eurosceptiques à droite, ont une approche beaucoup moins cohérente et beaucoup moins organisée.

Mais il faut se méfier de la notion de discipline de vote au Parlement européen. Au niveau national, il existe vraiment une discipline de vote dans beaucoup de parlements. Les députés ont intérêt à respecter les instructions données par le parti, sous peine de n'être pas réinvestis lors des prochaines élections. Au Parlement européen, le groupe politique donne bien sûr des instructions de vote à ses députés, mais la capacité de sanction vis-à-vis de ceux qui ne respecteraient pas ces instructions reste relativement limitée : on peut exclure un député du groupe, lui infliger des sanctions internes… mais on ne peut pas menacer un député de ne pas être réinvesti aux prochaines élections, car ce ne sont pas les groupes politiques européens qui font les listes, mais les partis politiques nationaux. Par exemple, Brice Hortefeux ou Nadine Morano n'ont pas spécifiquement brillé lors de la dernière législature, mais ils ont été de nouveau sur la liste Les Républicains lors des élections de mai 2019 pour des raisons qui n'ont pas grand-chose à voir avec leur bilan européen. Il n'y a donc pas de réelle discipline de vote au Parlement européen : on est plus dans une logique de fonctionnement collectif. A chaque session plénière, les députés sont appelés à voter sur une dizaine de textes longs et compliqués. Sur la plupart des textes, même un député qui travaille beaucoup n'a pas forcément d'avis personnel. Il s'en remet donc à ce que dit le rapporteur de son groupe et ce qui est ressorti des débats du groupe politique. Le député lambda, sauf s'il est particulièrement informé, votera donc souvent comme l'a suggéré son groupe et, lorsqu'il sera lui-même rapporteur, il sera heureux que ses collègues du groupe fassent de même.

Oui. Le Parlement européen ne prend pas toutes ses décisions à la majorité des suffrages exprimés, mais souvent à la majorité des membres (majorité qualifiée). Cela veut dire qu'il faut avoir 376 voix sur 751 et que tous les députés qui ne votent pas ou s'abstiennent votent en réalité contre le texte ou la décision. Par conséquent les majorités pour élire le président de la Commission, adopter des amendements en seconde lecture ou modifier le budget sont assez difficiles à atteindre et, pour s'assurer de l'existence d'une majorité au Parlement européen, on doit constamment faire des calculs. Or, le PPE et les sociaux-démocrates, qui avaient la majorité à eux deux depuis 1979, ne l'ont plus, ce qui va les obliger à travailler avec les autres forces politiques de manière plus ou moins structurelle. Soit il n'y a pas d'accord de coalition, ce qui signifie qu'il faudra une nouvelle majorité à chaque fois qu'un texte sera voté, mais cela risque d'être problématique ; soit les deux principaux groupes essayent de trouver un socle qui permette un fonctionnement harmonieux, avec les libéraux (comme cela avait déjà été le cas en 2014) et / ou avec les Verts. Les partis de cette coalition devront donc soutenir la Commission, qui en retour devra intégrer un certain nombre de revendications de ces partis. C'est ce que Juncker avait fait en 2014 en proposant des mesures défendues par les socialistes afin d'obtenir leur soutien.

Il y a la théorie et la pratique. La théorie, c'est que lorsque le rapporteur est nommé, il prépare une première version de son rapport, rencontre ses collaborateurs, rencontre des groupes d'intérêt pour s'informer du dossier, puis revient devant sa commission parlementaire pour présenter son rapport. Les membres de la commission en discutent, le rapport est remanié, puis il doit être adopté par la commission parlementaire comme s'il l'était en plénière, c'est-à-dire qu'on examine les motifs du rapporteur, puis les amendements article par article, avant de voter sur le texte au complet. Une fois le texte adopté par la commission parlementaire, il est prêt pour être envoyé à l'assemblée plénière. En plénière, il y aura éventuellement de nouveaux amendements, généralement peu nombreux, et un vote article par article, puis un vote final sur une position qui engage donc le Parlement européen.

La pratique est différente, puisque depuis 15 ans on a vu se développer le système dit des « trilogues », où très tôt dans la procédure législative, des rencontres ont lieu entre des représentants de la Commission européenne, du Conseil et du Parlement. Ce mécanisme avait été mis en place en vue de l'élargissement de 2004 pour faciliter le consensus entre les trois institutions, limiter les blocages et éviter que les textes fassent des navettes entre le Parlement et le Conseil, bref pour aller plus vite dans la procédure. Cette pratique s'est généralisée : aujourd'hui 90% des textes sont adoptés via la méthode des trilogues. Cette négociation un peu informelle a été clarifiée et elle ne peut maintenant commencer que lorsque s'est tenue une première réunion de la commission parlementaire, que les députés ont pu discuter une première fois du texte et s'entendre sur un certain nombre de positions fondamentales. Le rapporteur va donc au trilogue, accompagné par les rapporteurs fantômes et une délégation assez substantielle, avec une sorte de mandat de sa commission parlementaire. Les trilogues qui, à l'origine, étaient vraiment des réunions très informelles, sont devenues des réunions au sommet avec 50 ou 100 personnes et des représentants de tous les groupes politiques du Parlement européen, de manière à ce que le rapporteur ne soit plus suspecté de négocier dans le dos des autres députés. Le rapporteur doit rendre compte à sa commission de l'état des négociations et, au terme du processus, la logique veut que la commission parlementaire valide les amendements qui ont été négociés avec le Conseil. Dans la plupart des cas, cela se passe ainsi et le texte peut être adopté dès la première lecture en séance plénière, sans être obligé de passer par des navettes entre le Parlement et le Conseil.

Les trois institutions de l'Union européenne ont décidé de clarifier la situation par un accord en 2007, qui a offert plus de transparence et de garanties démocratiques, en obligeant notamment tous les rapporteurs fantômes à participer aux trilogues, ce qui n'était pas toujours le cas auparavant. Il y a donc moins de contestation aujourd'hui, mais au fond, certains pensent que ce n'est pas la meilleure stratégie pour le Parlement européen, qui n'est pas forcément gagnant dans la pratique des trilogues. Je pense qu'en termes de communication et d'image publique, il est très difficile pour le Parlement d'expliquer aux citoyens ou aux journalistes quelle a été la valeur ajoutée du trilogue. En effet, à l'issue de celui-ci, le Parlement donne souvent l'impression d'avoir été d'accord avec toutes les positions du Conseil et personne ne peut savoir s'il a fait un bon ou un mauvais « deal ».

Le Parlement, à mon avis, aurait parfois intérêt à refuser le trilogue et à instaurer un rapport conflictuel qui prouve qu'il n'est pas toujours dans une logique suiviste, dans laquelle il peut s'incliner après avoir accepté trois amendements auxquels le rapporteur attachait de l'importance, mais qui n'auront pas forcément d'influence sur le texte final.

L'asymétrie d'information entre le Parlement et le Conseil est assez préoccupante : le Parlement dispose de très peu d'informations sur ce qui se passe au Conseil. Souvent, lors du trilogue, les représentants du Parlement européen n'ont pas une appréciation très fine des positions des différents États membres au Conseil, alors que le représentant de la présidence du Conseil, lui, a ce type d'informations sur les positions soutenues par le Parlement. Fondamentalement, la négociation est assez asymétrique.

Entretien réalisé le 5 juillet 2019 par Augustin Grandgeorge, étudiant au sein du Master AlterEurope de l'ENS de Lyon.

Pour aller plus loin

Sur SES-ENS, pour compléter cette interview, un entretien avec le politiste d'Olivier Rozenberg : Élections européennes : les nouveaux défis du Parlement européen (septembre 2019).

Olivier Costa, 10 mesures que les députés européens devraient appliquer pour un "choc de transparence", huffingtonpost.fr, 24 mai 2019. Les propositions sont détaillées dans cet article : La transparence au Parlement européen. Dix propositions pour restaurer la confiance, Note de l'Observatoire de l'éthique publique, 14 mai 2019.

Olivier Costa, "Que peut le Parlement européen ?", Pouvoirs, n°149, 2014/2, p.77-89.

Olivier Costa, "Le parlement européen dans le système décisionnel de l'Union européenne : la puissance au prix de l'illisibilité", Politique européenne, n°28, 2009/2, p.129-155.