Monétarisation du non-marchand : quelle place dans la définition et la mise en oeuvre des politiques de l'environnement ?

Olivier Beaumais, Professeur à l'Université de Rouen, Directeur du laboratoire CARE.

Dans cette contribution, je souhaiterais défendre l'idée selon laquelle la monétarisation du non-marchand, malgré une littérature académique en constant développement, ne prend pas une place suffisante dans les débats qui entourent la définition et la mise en œuvre des politiques de l'environnement, particulièrement en France. Cela est d'autant plus regrettable que les techniques de monétarisation développées par les économistes ont notablement progressé ces dernières années et restent sans doute l'unique moyen dont nous disposons pour calibrer ou orienter les systèmes de prix dans le sens souhaité.

1. Un rapide panorama des méthodes de monétarisation

Depuis le début des années quatre-vingt dix, la littérature internationale recourrant aux méthodes de monétarisation a connu une expansion considérable. W. Adamowicz montre ainsi ("What's it worth ? An Examination of Historical Trends and Future Directions in Environmental Valuation", Australian Journal of Agricultural and Resource Economics, 2004) que le nombre annuel de publications internationales sur le thème de la monétarisation dans le domaine de l'environnement est passé d'un peu plus d'une dizaine en 1990, à environ 500 en 2003. Ces méthodes semblent cependant peu connues de l'ensemble des économistes, sans doute encore moins des décideurs publics. Elles peuvent être divisées en deux grandes catégories : les méthodes dites de préférences révélées et les méthodes dites de préférences déclarées. Ces deux catégories de méthodes s'appuient sur un protocole scientifique visant à identifier les variations de surplus, exprimées en unité monétaire, liées à des évolutions observées ou envisagées de la fourniture de biens et services non-marchands.

Les méthodes de préférences révélées partent des comportements observés, de décisions de consommation ou encore d'investissement réalisées, pour en inférer la valeur accordée au non-marchand. Trois techniques relèvent de cette première catégorie : la méthode des coûts de transport, la méthode des dépenses de protection et enfin la méthode des prix hédonistes (ou hédoniques). La méthode des coûts de transport, bien adaptée à la détermination des valeurs d'usage récréatif des ressources naturelles, procède par l'estimation de fonctions de demande (nombre de visites d'un site, par exemple) où le prix du bien ou du service non-marchand apparaît, grossièrement, comme l'ensemble des coûts supportés, par chaque individu, pour bénéficier du bien ou service en question. La méthode des dépenses de protection s'applique avec succès à la détermination du coût des nuisances, principalement des nuisances phoniques, mais aussi de celles dues à la pollution de l'eau. Les comportements observés d'achat et d'investissement dans des biens marchands dédiés à la protection contre les nuisances en question servent de base à l'évaluation monétaire de celles-ci. La méthode des prix hédonistes trouve un champ d'application privilégié sur le marché de l'immobilier ; l'analyse des transactions immobilières (ventes ou marché locatif) cherche à isoler, parmi les caractéristiques qui influencent les prix observés, celles qui correspondent à des externalités environnementales, positives ou négatives. L'effet d'une variation marginale de telle ou telle externalité (exposition au risque industriel, vue sur la mer, etc.) sur la valeur observée du bien immobilier donne alors le prix implicite (ou hédoniste) de cette externalité. Le grand avantage des méthodes de préférences révélées réside dans leur ancrage réel : les variations de surplus calculées sont déduites de comportements observés, effectifs. En contrepartie, ces méthodes, dans leur formulation de base, ne permettent pas d'estimer des variations de surplus associées à des évolutions hypothétiques de la fourniture de biens et services non-marchands.

Précisément, les méthodes de préférences déclarées reposent sur la définition de situations hypothétiques, contingentes, relatives à la disponibilité de biens et de services non-marchands (accès à une plage, observation de la faune et la flore, etc.) sur lesquelles les individus sont invités à réfléchir. Ces individus expriment alors in fine, selon des techniques en constante amélioration depuis vingt ans, la valeur qu'ils accordent à des variations hypothétiques de la fourniture de biens et de services non-marchands. La principale méthode qui relève de cette catégorie est la méthode de l'évaluation contingente. Concrètement, cette méthode repose sur la définition d'un questionnaire sophistiqué, comportant une question relative à une variation hypothétique de la fourniture d'un bien ou service non-marchand sur laquelle les individus interrogés doivent se prononcer. La méthode dite des comportements contingents peut être comprise comme une extension de la méthode d'évaluation contingente, plusieurs scenarii étant alors proposés à un même individu. L'analyse conjointe détaille encore davantage le processus de choix, en proposant à l'individu interrogé plusieurs options parmi lesquelles il doit choisir ou sur lesquelles il doit opérer un classement. Le grand avantage de ces méthodes réside dans leur capacité à faire raisonner les individus sur des situations virtuelles. En conséquence, les évaluations monétaires qu'elles fournissent sont soupçonnées d'être entachées d'un biais hypothétique[1], dont le sens et l'ampleur peuvent être difficiles à apprécier.

2. Une influence limitée sur la définition et la mise en oeuvre des politiques de l'environnement

Ces méthodes et les résultats auxquels elles aboutissent restent peu diffusés auprès du grand public, et participent peu à la définition et la mise en œuvre des politiques publiques dans le domaine de l'environnement.

Cette question n'a d'ailleurs pas fait l'objet d'une analyse spécifique en France, comme cela a par exemple été tenté pour les États-Unis (R. W. Hahn, P. M. Dudley, "How Well Does the U.S. Do Benefit-Cost Analysis ?", Review of Environmental Economics and Policy, 2007), il est vrai sur une thématique plus large que celle de l'environnement, et avec des résultats plutôt mitigés (plus de 70% des études d'impact analysées ne donnent pas d'information sur les bénéfices nets des politiques envisagées).

Deux raisons principales expliquent cette situation, qui, en raison de la disponibilité d'outils relativement fiables, apparaît paradoxale.

D'un point de vue académique, tout d'abord, la question de savoir ce que l'on mesure précisément n'est pas tranchée et renvoie à des discussions toujours en cours sur la notion de valeur (voir le papier R. D. Cairns, Ecological Economics, 2008, "Value and Income"). Il n'est donc pas rare de trouver, chez les économistes, des oppositions fortes au recours à ces méthodes, suivant l'argument captieux qu'elles conduiraient à une marchandisation de l'environnement (voir infra pour l'écho de ces positions auprès du «grand public»), ce qui traduit surtout un manque d'intelligence de ce qu'est un prix implicite. Par ailleurs, toujours d'un point de vue académique, la définition et l'application de ces méthodes entrent essentiellement dans le champ de l'économie appliquée, dont la valorisation (!) n'a pas toujours été facilitée, particulièrement en France.

D'un point de vue «grand public», la monétarisation du non-marchand se heurte à une opposition forte de l'opinion publique, qui considère très largement (au-delà des problèmes posés par la valorisation de la mortalité et de la morbidité) que la monétarisation correspond à une sorte de dévalorisation (morale) du bien non-marchand auquel elle s'applique.

Concrètement, pour le cas français, malgré les progrès associés à quatre rapports publiés à la Documentation Française[2], malgré les travaux en cours de la commission Stiglitz-Sen, la place de la monétarisation du non-marchand apparaît très marginale.

Au niveau international, cette place reste également limitée dans le développement de la comptabilité verte (green accounting). Ainsi, on trouve, dans le Handbook of National Accounting, Integrated Environmental and Economic Accounting, An Operational Manual (United Nations, 2000), au point 30 «As already indicated, damage valuation using controversial methods such as contingent method, travel costs or hedonic valuation, notably in cost-benefit analyses of programmes and projects, is not recommended for application in nation-level accounting». Le recours à ces techniques reste également timide dans le rapport de la banque mondiale sur la richesse des nations (Where is the Wealth of Nations, 2006). Enfin, l'insee et l'ifen produisent peu d'information, en tout cas lisible, dans ce domaine. Très couramment, les approches de «green accounting» se limitent donc à la production d'indicateurs physiques (voir, pour le Royaume-Uni les Environmental Accounts, Office for National Accounts, 2009) ce qui, sans manquer d'intérêt, ne saurait être pleinement satisfaisant.

A contrario, le travail P. Silva et S. Pagiola ("A review of the environmental costs and benefits in world bank projects", World Bank Environmental Economic Series, 2003) apporte une note d'optimisme en soulignant que la proportion des projets faisant une place à la monétarisation est passée, en dix ans (approximativement durant les années quatre-vingt-dix) d'environ 5% à plus de 30%).

En définitive, il serait possible de mobiliser les méthodes de monétarisation et de produire des résultats au niveau des projets, à un niveau fin et plutôt micro-économique, mais la portée de ces résultats, à un niveau plus global, plus macro-économique, serait limitée. Au contraire, la définition et la mise en œuvre de politiques de l'environnement d'ampleur passe sans doute par la promotion et la diffusion des méthodes de monétarisation des biens et services non-marchands.

3. Un outil à promouvoir d'urgence

En effet, sans action vigoureuse sur les systèmes de prix, sur les valeurs, il paraît largement illusoire d'infléchir les trajectoires économiques actuelles dans le sens souhaité. Si «les prix doivent dire les coûts comme les horloges doivent dire l'heure», la monétarisation des coûts environnementaux doit devenir une habitude, doit relever de la routine, plutôt que de l'exception. La directive cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (directive 2000/60/ce) d'octobre 2000 allait dans ce sens en prévoyant dans son article 9 que «Les États membres tiennent compte du principe de la récupération des coûts des services liés à l'utilisation de l'eau, y compris les coûts pour l'environnement et les ressources, eu égard à l'analyse économique effectuée conformément à l'annexe III et conformément, en particulier, au principe du pollueur-payeur.». Sa transcription en droit français (loi 2006-1772) ne donne pas une place aussi nette à l'évaluation des coûts environnementaux, et en tout cas n'organise pas celle-ci d'un point de vue institutionnel. De la même manière, les débats naissants, en France, sur la tarification incitative dans le domaine de la gestion des déchets ménagers souffrent d'un manque de connaissance des comportements, d'un manque de connaissance de l'ampleur des externalités associés aux diverses options de collecte et de traitement.

La systématisation du recours à la monétarisation du non-marchand est aujourd'hui rendue possible d'une part en raison de la disponibilité de nombreuses études, au niveau international (même si la question du transfert de valeurs pose encore problème), d'autre part en raison des avancées méthodologiques de la dernière décennie.
Ainsi, depuis l'article séminal de J. Englin et T. A. Cameron ("Augmenting Travel Cost Models with Contingent Behavior Data", Environmental and Resource Economics, 1996), toute une série de publications cherche à combiner les méthodes de préférences révélées et de préférences déclarées. Ces travaux ont été motivés, notamment, par l'idée qu'une telle combinaison permettrait de dépasser les limites connues des deux catégories de méthodes prises individuellement ; l'utilisation de données observées ancre les résultats obtenus dans la réalité, tandis que la production de données relatives à des scenarii contingents ouvre les possibilités d'analyse, élargit le champ des politiques qui peuvent être appréhendées.

L'application de cette démarche à la méthode des coûts de transport se fait simplement en collectant à la fois des informations sur les fréquentations passées ou actuelles des sites récréatifs (sur le niveau d'utilisation d'un bien ou service non-marchand), et des informations sur les fréquentations envisagées en l'absence de variation dans la fourniture du bien ou du service non-marchand (scenario de statu quo) et en présence de variations qualitatives ou quantitatives (coût d'accès à un site, par exemple) dans la fourniture de ce même bien ou service. Pour chaque individu interrogé, la base de données ainsi constituée comprend à la fois des données de fréquentations observées et des données de fréquentations relevant de comportements contingents. Le recours à des techniques économétriques adaptées (économie des données de panel sur des données de comptage, notamment) autorise une modélisation fine de l'hétérogénéité des individus et l'estimation de surplus monétaires associés aux comportements observés et contingents. Il est ainsi possible d'apprécier la cohérence entre les estimations de bien-être déduites des comportements observés et celles déduites des comportements contingents.

Cette voie de recherche, féconde, produit des résultats qui peuvent être utiles à la décision publique. Deux points méritent cependant une attention particulière. Tout d'abord, beaucoup de travaux proposent simplement des estimations ponctuelles des surplus monétaires. Ces estimations ponctuelles masquent parfois une certaine imprécision des résultats avancés, alors même que cette imprécision, qui pourrait être exposée par la production d'intervalles de confiance, intéresse directement le décideur. Ensuite, il convient également d'être attentif à la révision des valeurs qui serviraient à la prise de décision publique. D. L. Costa et M. E. Kahn suggèrent en effet ("The Rising Price of Nonmarket Goods", American Economic Review, 2003) que le prix implicite des biens et services non-marchands aurait sensiblement augmenté au cours du temps, rendant nécessaire le recours à une approche dynamique de ces prix.

Au total, rien ne s'oppose au recours systématique à la monétarisation du non-marchand, que ce soit au niveau fin des choix de projet (analyses coûts-bénéfices), ou au niveau plus global de la définition des politiques de l'environnement. Sans cet effort, qui nécessite en préalable la formation et la reconnaissance de ressources humaines spécifiques, nombre des engagements issus du «Grenelle de l'environnement» resteront lettre morte, sans cet effort on ne voit guère comment les débats sur la progressivité ou la régressivité des mesures de politiques de l'environnement pourraient s'enrichir.

De ce point de vue, le dispositif législatif national vient de connaître un saut qualitatif substantiel, par l'adoption d'une loi organique (Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution) qui prévoit, dans son article 8, une «évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue». Elle prévoit en outre un système de sanctions ; en ce sens elle constitue une vraie innovation, voire une révolution, politique et juridictionnelle. Elle couvre enfin un champ d'application extrêmement large, les études d'impacts valent pour tous les projets de loi (ordinaires et autres). Le principe est donc acquis, le cadre juridique est défini, il ne reste plus qu'à le mettre en œuvre.

Notes :

[1] Très grossièrement, le biais hypothétique découle du fait que les individus, confrontés à une situation virtuelle concernant un bien ou un service qu'ils n'ont pas l'habitude de valoriser vont avoir tendance à lui attribuer un prix déconnecté de la réalité, biaisé vers le haut.

[2] Rapport Boiteux, Transports, choix des investissements et coûts des nuisances, 2001 ; Rapport sur La décision publique face aux risques, 2002 ; Rapport Lebègue, Le prix du temps et la décision publique, 2005 ; Rapport Quinet, La valeur tutélaire du carbone, 2009.

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