Institutions européennes : le traité de Nice et le débat sur le modèle fédéral

Le sommet européen de Nice (décembre 2000), qui concluait la présidence française de l'Union européenne (UE) et a permis l'adoption, laborieuse, du projet de traité du même nom, constituait le point d'orgue d'une conférence intergouvernementale dont l'ambition était de réformer en profondeur les institutions européennes et leurs règles de fonctionnement avant l'adhésion de douze nouveaux membres, parmi lesquels dix pays d'Europe centrale et orientale (PECO), qui, selon le rythme envisagé par la Commission, devrait intervenir à partir de la fin de l'année 2003.

Les institutions de l'UE et les règles concernant la prise de décision n'avaient, pour l'essentiel, guère été modifiées depuis la création, en 1957, de la Communauté économique européenne, qui ne comprenait alors que six membres, relativement peu différents les uns des autres et animés par une réelle volonté commune d'intégration; elles avaient été conçues pour une communauté dont les compétences étaient avant tout économiques et assez limitées. Devant les difficultés de faire fonctionner efficacement une union à quinze dont les compétences ont été considérablement étendues, la réforme des institutions européennes avait été posée par plusieurs pays membres, dont la France, comme un préalable à l'élargissement, qui aboutira, à terme, à 27membres, selon le nombre actuel de candidats reconnus (sans compter, donc, la Turquie, dont le statut est considéré comme particulier). En outre, cette union élargie sera formée d'une majorité de petits États dont les motivations sont très diverses et sera donc plus hétérogène, tant politiquement qu'économiquement. Dès lors, la réforme institutionnelle constituait, logiquement, l'essentiel du mandat confié à la conférence intergouvernementale (CIG) qui s'est réunie pendant près d'un an pour préparer les ultimes négociations du Sommet de Nice. Quatre aspects principaux devaient faire l'objet d'une réforme: la composition de la Commission européenne; celle du Parlement européen; la pondération des voix des États membres dans les votes du Conseil; et l'extension du domaine des décisions prises à la majorité qualifiée, dans le but de réduire les risques de blocage liés à un usage encore très large de la règle de l'unanimité. Pourtant, le traité de Nice ne comporte, en définitive, que des avancées assez maigres sur chacun de ces points, de sorte que le débat sur l'avenir institutionnel de l'Union, son organisation et le partage des compétences qu'elle impliquera est, plus que jamais ouvert: il est déjà prévu de tenir, en 2004, une nouvelle conférence intergouvernementale; certains évoquent la nécessité d'une véritable constitution européenne; et plusieurs responsables politiques européens, notamment le ministre allemand des Affaires étrangères Joshka Fisher, puis le SPD, parti du Chancelier Gherart Schröder, et plus récemment le Premier ministre Lionel Jospin, ont jugé bon d'exposer leur vision de l'avenir, forcément fédéral, de l'UE.

L'arithmétique communautaire

Concernant la Commission, deux conceptions s'affrontent: selon la vision intergouvernementale, qui a inspiré sa création et dicté sa composition actuelle, chaque État membre doit y être représenté, les plus grands (y compris l'Espagne) disposant, actuellement, de deux Commissaires; selon une vision communautaire, cet organe exécutif supranational devrait avoir une composition et un mode de fonctionnement fixes et indépendants du nombre d'États membres, si possible sans référence explicite à la nationalité des Commissaires. Le projet de traité de Nice renvoie, étrangement, la décision à plus tard et prévoit une étape intermédiaire: la Commission sera, au 1er janvier 2005, composée d'un national de chaque État membre, quel qu'en soit le nombre. Puis, lorsque l'Union aura 27 membres, le Conseil devra décider, à l'unanimité, du nombre de Commissaires, qui sera fixé définitivement à moins de 27. Le projet prévoit également que le Président de la Commission soit choisi par le Conseil à la majorité qualifiée et que ses pouvoirs, déjà sensiblement accrus dans le traité d'Amsterdam, le soient encore davantage.

En matière de pondération des voix des États dans le Conseil, qui demeure le principal organe de décision, exécutif et législatif, de l'Union - parfois en co-décision avec le Parlement européen-, le projet de traité élargit sensiblement la fourchette, actuellement assez peu différenciée et aboutissant à une sur-représentation des États les moins peuplés (2 pour le Luxembourg, 3 pour le Danemark, la Finlande et l'Irlande, 4 pour l'Autriche et la Suède, 5 pour la Belgique, la Grèce, les Pays-Bas et le Portugal, 8pour l'Espagne, et 10 pour l'Allemagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni): au 1er janvier 2005, les poids nationaux passeraient, en cas d'élargissement achevé, à 3 (Malte), 4 (Chypre, Estonie, Lettonie, Luxembourg et Slovénie), 7(Danemark, Finlande, Irlande, Lituanie et Slovaquie), 10 (Autriche, Bulgarie et Suède), 12 (Belgique, Grèce, Hongrie, Portugal et République tchèque), 13 (Pays-Bas), 14 (Roumanie), 27 (Espagne et Pologne), 29 (Allemagne, France, Italie et Royaume-Uni). L'éventail, plus ouvert et différencié, reflèterait ainsi davantage les poids démographiques, à l'exception notable de l'Allemagne, dont la population représente plus de 17 % du total de l'Union à 27, celles des trois autres "grands" étant voisines de 12 %. L'Allemagne se contente ainsi d'une place d'égal parmi les égaux, ce qui est conforme à la logique historiquement dominante dans la construction européenne, et, à certains égards, proche d'une conception du Conseil comme "Chambre haute" d'une fédération embryonnaire.

Cette concession allemande à l'exigence française de maintien d'une parité absolue au sein du Conseil a été chèrement payée, d'une part, avec un accroissement sensible du poids des députés allemands au Parlement européen (99, alors que tous les autres pays acceptent une diminution de nombre de leurs représentants, qui passent ainsi de 87 à 72 pour la France, l'Italie et le Royaume-Uni), ce qui rétablit partiellement l'équilibre démographique entre les grands au sein du Parlement, où les populations des plus petits États membres continueront toutefois d'être sur-représentées; d'autre part et surtout, avec l'adoption de nouveaux seuils, plus contraignants, pour les décisions à la majorité qualifiée.

Ces seuils, qui combinent une condition sur le nombre total de voix, une condition de majorité d'États membres et une condition démographique (pourcentage de la population totale de l'Union représenté par les États qui constituent la majorité), sont complexes; mais, quelle qu'en soit l'interprétation, ils confèrent à des petites coalition d'États, et notamment à l'Allemagne alliée avec deux ou trois petits États, un pouvoir de blocage beaucoup plus considérable que dans le système actuel.

Ces possibilités nouvelles de veto compensent, en partie, les progrès accomplis en matière de prise de décision au sein du Conseil: le domaine des décisions prises à la majorité qualifiée, c'est-à-dire celui dans lequel s'appliquent ces nouveaux seuils, a été sensiblement étendu, comme le souhaitaient la plupart des États qui redoutaient la multiplication des blocages dus à la règle de l'unanimité dans une Union de plus en plus nombreuse et hétéroclite. Mais, contrairement aux ambitions affichées par la Présidence française, des matières essentielles et particulièrement sensibles - telles que la fiscalité, la protection sociale, etc. - restent dans le champ des décisions devant être prises à l'unanimité.

Réforme des institutions et procédures de la gestion économique

Négligeables selon les uns, substantielles selon les autres [Bobay, 2001], les modifications institutionnelles contenues dans le traité de Nice sont, en tout État de cause, probablement insuffisantes pour remédier aux principales faiblesses actuelles de l'UE, et plus encore à celles qui se profilent dans le contexte d'une Union élargie. Conscients de ces lacunes, et reprenant l'antienne d'une nécessaire conjugaison de l'élargissement avec un approfondissement, les chefs d'état et de gouvernement ont d'ailleurs appelé, dès la conclusion du Sommet de Nice, à la réunion d'une nouvelle conférence intergouvernementale avant 2004. En matière de politique économique et monétaire, ce sont bien sûr les carences de la coordination, et les risques qui s'ensuivent en termes de concurrence entre politiques nationales, qui nécessitent réforme et approfondissement des institutions et procédures existantes. Dans la zone euro, en particulier, ces interrogations concernent le fonctionnement et les statuts de la Banque centrale européenne (BCE), les responsabilités respectives de la Commission, du Conseil et du Parlement européen dans les procédures de "guidage" des politiques économiques nationales, la place du Conseil de l'euro, ou "Euro-groupe", et les relations entre toutes ces instances.

La BCE et la détermination de la politique monétaire

Si les trois premières années de l'UEM ont fait la preuve de la viabilité de l'union monétaire et de la capacité de sa banque centrale à gérer les conditions monétaires et financières, tant les organes de décision que les procédures font l'objet de débats animés, et les orientations de la politique monétaire sont d'autant sévèrement contestées que l'activité économique de la zone euro a fortement ralenti au cours du second semestre 2001. La composition du Directoire - six membres, dont le Président Duisenberg, désignés par le Conseil européen pour une période de huit ans et inamovibles - et du Conseil - qui regroupe, outre les membres du Directoire, les douze gouverneurs des banques centrales nationales membres de l'Eurosystème - semble devoir être repensée dès lors que les pays candidats à l'adhésion ont vocation à rejoindre un jour la zone euro[1] : comment, en effet, faire fonctionner à trente un organe de décision dont les choix doivent faire preuve de réactivité ? Ne convient-il pas d'en faire une institution véritablement fédérale, à l'instar de ce qui a finalement prévalu pour l'avenir de la Commission, et, pour ce faire, de regrouper les représentations nationales, à l'instar de la Réserve fédérale américaine, où il n'y a, pour les cinquante et un États fédérés, que douze banques centrales régionales ? Et comment déterminer l'orientation de la politique monétaire commune ? Si la règle actuelle, non explicite, semble être celle d'une voix par pays, indépendamment de la taille, la participation de nouveaux membres, pour la plupart de faible poids économique, plus pauvres que la moyenne et, probablement, plus inflationnistes, devrait inciter à revoir le processus décisionnel [Fitoussi, 2000].

En outre, les statuts de la BCE, destinés à lui assurer la plus grande indépendance à l'égard des politiques, font aujourd'hui l'objet d'un double reproche: celui d'opacité et d'une certaine "irresponsabilité", faute d'avoir à rendre des comptes de son action devant des responsables politiques [Bini-Smaghi et Gros, 2001]. D'une part, en effet, de nombreux critiques reprochent à la BCE le manque de transparence de ses procédures et raisonnements, qui, selon eux, engendrerait un déficit de crédibilité et expliquerait les réactions un peu désordonnées des marchés financiers aux annonces de politique monétaire européenne. Une plus grande transparence, à l'image de celle qui caractérise le fonctionnement de la Banque d'Angleterre, rendrait plus lisibles les orientations de la politique monétaire et simplifierait ainsi le processus de formation des anticipations privées. D'autre part, s'il est vrai que les dirigeants de la BCE sont astreints à se rendre au moins une fois par mois devant le Comité économique et monétaire du Parlement européen et de rendre compte, à l'instar de la Réserve fédérale américaine, de leurs choix devant des élus, cette procédure d'audit et d'explication a, dans le cas européen, une portée beaucoup plus limitée: le Parlement européen est, aujourd'hui, beaucoup moins "audible" par l'opinion que le Congrès américain; et, surtout, ce dernier constitue une instance de contrôle plus crédible, parce qu'il dispose du pouvoir de changer les statuts de la banque centrale, ce qui n'est pas dans les attributions du Parlement européen.

Conçus au sortir d'une longue période d'inflation relativement élevée et destinés à rassurer les opinions et les responsables des pays dont la stabilité monétaire avait été la plus grande auparavant, les statuts de la BCE apparaissent ainsi trop rigides et protecteurs, ce qui, paradoxalement, semble nuire à la crédibilité de sa politique en la rendant suspecte d'une piètre légitimité. L'indépendance dont elle jouit, notamment dans la fixation de ses objectifs précis, va bien au-delà de celle de ses homologues: la banque centrale américaine est tenue de rendre des comptes, et ses statuts lui assignent des objectifs multiples; celle d'Angleterre se voit assigner, par le gouvernement, une cible d'inflation, qu'elle est alors libre d'atteindre par les moyens qu'elle juge opportuns.

Il ne peut être question, bien sûr, de modifier sans cesse les statuts de la BCE, ce qui nuirait à sa crédibilité et serait, à juste titre, mal perçu par certains pays membres; au terme de quelques années de fonctionnement, une évaluation des performances et une réflexion sur les améliorations à apporter devraient être ouvertes.

La coordination des politiques économiques

Les risques découlant d'une insuffisante coordination entre les différentes instances chargées des politiques économiques, tant au niveau national - avec notamment les politiques budgétaires et fiscales - qu'européen - et singulièrement la politique monétaire -, ont été, d'emblée, perçus par la plupart des analystes et souvent dénoncés depuis lors. En premier lieu, au nom de la conception retenue de l'indépendance de la banque centrale, la concertation entre les autorités budgétaires nationales et l'autorité monétaire européenne est quasi inexistante, ce qui peut nuire au choix du dosage approprié de politiques macroéconomiques - le policy mix -; les procédures existantes privilégient, au contraire, les postures de mise en garde, portant ainsi en germe des surenchères dommageables.

En outre, la coordination entre autorités nationales, en matière de politiques budgétaires et fiscales, de politique de l'emploi, etc., est régie par des procédures qui peuvent favoriser la concurrence au détriment d'une véritable concertation. Certes l'Eurogroupe, composé des ministres de finances des pays membres de la zone euro, permet une certaine coordination; mais il n'a que des compétences informelles, et contribue à donner à ces ministres une prééminence sur les autres, de sorte que les considérations liées à l'équilibre budgétaire, déjà fortement encouragées par la contrainte du Pacte de stabilité et de croissance - qui limite à 3 % du PIB le déficit public dans chaque pays -, tendent à prévaloir. De la même façon, les Grandes orientations de politique économique (GOPE), programmes à moyen terme, adoptés par le Conseil, sur proposition de la Commission, qui encadrent les choix de politiques économiques nationales, semblent inciter davantage à l'orthodoxie budgétaire qu'à des orientations ambitieuses. Enfin, les méthodes dites de "coordination douce" mises en avant depuis le Sommet européen de Lisbonne (printemps 2000), consistent à s'accorder sur des objectifs très généraux, puis à recommander l'adoption par chacun des gouvernements nationaux des "meilleures pratiques", c'est-à-dire des politiques qui, dans l'esprit des évaluateurs, apparaissent, à un moment donné, comme les plus performantes; elles aboutissent, en fait, le plus souvent, à l'affirmation d'objectifs vagues et à une mise en concurrence des politiques dans l'esprit des "modèles nationaux", dont on a pu montrer par ailleurs qu'il était généralement dénué de fondement: étant donné la pluralité des objectifs que poursuivent toutes les politiques mises en œuvre, il y a toujours plusieurs compromis possibles; présenter ces choix comme essentiellement technocratiques est, de ce fait, trompeur.

L'avenir de l'Union: quel fédéralisme ?

Dans le domaine économique comme dans de nombreux autres, l'Union européenne se pose donc aujourd'hui, collectivement, la question de la "gouvernance", qu'elle n'est pas parvenue à organiser de façon satisfaisante jusqu'à maintenant. Cette notion, qui tente d'apporter une réponse à la demande diffuse de remédier au "déficit démocratique" de la construction européenne, va bien au-delà des simples re-pondérations des votes nationaux au sein du Conseil ou des États membres au sein du Parlement [cf. notamment, Commission européenne, 2001]. C'est bien la question des mécanismes de choix collectifs dans l'Union européenne qui est posée par les différentes insatisfactions recensées ci-dessus. Plusieurs hauts responsables politiques européens ont, au cours de l'année 2001, voulu apporter leur contribution à cette réflexion sur l'avenir de l'UE et, si tous s'accordent désormais sur le caractère fédéral qu'elle revêt dès à présent, les ambitions diffèrent quant aux évolutions prochaines, opposant un modèle fédéral "classique", défendu par les responsables allemands, et une conception plus hybride, de "fédération d'états-nations", sur laquelle se rejoignent notamment de nombreux responsables français.

Dans les deux projets, il s'agit de définir plus clairement un partage des compétences entre les échelons national et supranational, c'est-à-dire d'élaborer une charte constitutionnelle qui simplifie et clarifie les traités, dont l'empilement est source de confusion et d'opacité pour le citoyen, ne dégageant aucune logique claire dans l'attribution des compétences Autrement dit, il s'agit de donner un contenu opérationnel au principe de subsidiarité. Quant aux divergences, qui sont indéniables, elles concernent davantage la méthode et le rythme envisagé de l'évolution institutionnelle, ainsi que la structure des pouvoirs dans ce fédéralisme en mouvement: alors que les propositions allemandes épousent assez fidèlement les contours du fédéralisme existant dans ce pays ou aux États-Unis, notamment en proposant pour l'Union européenne des institutions similaires, le projet développé par le Premier ministre français se situe davantage dans le pragmatisme d'une nécessaire prise en compte des réalités nationales et des institutions existantes, Parlements nationaux et gouvernements, dont la légitimité démocratique reste plus forte que celle des instances européennes; c'est donc, selon cette proposition, dans le renforcement systématique de la dimension européenne des choix politiques et dans l'implication plus forte et permanente des instances nationales dans les processus européens que se trouve la voie vers une meilleure gouvernance, notamment en matière économique et monétaire.

La nature de l'Union européenne

Au-delà de la préparation d'un élargissement dont les exigences apparaissent clairement plus grandes que lors des précédentes adhésions, le Sommet de Nice devait doter l'Union européenne d'institutions performantes, plus conformes à ses nouvelles dimensions et à un degré croissant d'intégration de ses membres. Il s'agissait donc de dépasser la logique de l'intergouvernemental, qui a prévalu depuis le début de la construction européenne et n'a pas démérité, mais qui est, à l'évidence, inadéquat pour une union nombreuse, hétérogène et dont les champs de compétences sont désormais vastes et ambitieux. Or ce dépassement présupposait que l'on s'accorde sur un devenir, qui ne pouvait être que fédéral, au sens le plus large du terme. L'échec de la présidence française, qui est aussi l'échec de l'Union européenne tout entière, est d'avoir voulu, coûte que coûte, préserver la logique intergouvernementale et sauvegarder, au prix d'adaptations, somme toute mineures, les institutions et les règles de fonctionnement qui lui correspondent, tout en repoussant à plus tard la réflexion sur la nature du fédéralisme européen. Dès lors, le traité de Nice ne pouvait être, comme celui d'Amsterdam, qu'une petite étape dans l'immense chantier constitutionnel européen, renvoyé à l'" après-Nice". Mais, la multiplication des "petits" traités risque de décrédibiliser le processus de construction européenne, tout en fournissant à chaque pays l'occasion de manifester sa mauvaise humeur, voire sa désapprobation, comme l'a montré l'échec du référendum irlandais sur le traité de Nice. Et, encalminée au moment de la mise en circulation effective de l'euro et de la disparition des monnaies nationales, moins de deux ans avant les prochaines adhésions, l'Union européenne apparaît singulièrement impuissante et vulnérable à toutes les dérives qu'autorise une absence de direction politique dans une économie mondiale en proie à la libéralisation et à la concurrence.

Bibliographie

• BINI-SMAGHI L. et GROS D., "Is the ECB Sufficiently Accountable and Transparent ?", ENEPRI Working Papers, n°7, septembre 2001.
• BOBAY F., "La réforme du Conseil de l'Union européenne à partir de la théorie des jeux", Revue française d'économie, vol. XVI, n° 2, octobre 2001.
• COMMISSION EUROPéENNE, Gouvernance européenne, Un livre blanc, COM (2001) 428, www.europa, juillet 2001.
• DEMANGE G., "Commentaire de l'article de F. Bobay", Revue française d'économie, vol. XVI, n° 2, octobre 2001.
• FAYOLLE. J. et LE CACHEUX J., "Après la présidence française: l'Union, entre l'euro et l'élargissement", Lettre de l'OFCE, n°202, janvier 2001.
• FITOUSSI J.-P. (éd.), Rapport sur l'état de l'Union européenne 2000, Fayard et Presses de Sciences Po, 2000.
• PARLEMENT EUROPéEN, Projet du traité de Nice, première analyse, PE 294.737, janvier 2001.

Note

[1] L'adhésion à l'UE ne vaut cependant pas participation immédiate à l'union monétaire, qui reste soumise, pour les nouveaux entrants, aux fameux critères de Maastricht. L'entrée dans la zone euro des nouveaux membres devrait donc être plus tardive que leur adhésion, ce qui leur permettra de mieux choisir leur parité d'entrée