La Convention et la réforme des institutions européennes

Après tant de rendez-vous manqués, balises trompeuses - jusqu'au naufrage de Nice en décembre 2000 - d'une décennie gâchée plutôt que perdue, la Convention pour l'avenir de l'Europe, mise en chantier au sommet de Laeken (14 et 15 décembre 2001) pour doter l'Union d'une loi fondamentale, s'apparente bien, selon la formule grandiloquente de son président Valéry Giscard d'Estaing, à la "dernière chance de l'Europe unie". En y envoyant des représentants de poids - ministres des Affaires étrangères (l'Allemand Joshka Fisher, le Belge Louis Michel, l'Espagnole Ana de Palacio, le Français Dominique de Villepin), vice-Premier ministre (l'Italien Gianfranco Fini) ou confident du Premier ministre (l'Anglais PeterHain) -, les gouvernements européens ont semble-t-il décidé, depuis l'automne 2002, de se donner les moyens de saisir cette chance. À moins qu'il ne s'agisse, au contraire, d'en contrôler étroitement les travaux, pour s'assurer que rien de ce qui en sortira ne menace le chancelant édifice intergouvernemental péniblement ravaudé à Nice.

Et pourtant, ce que l'avènement de la monnaie unique n'a pas engendré au tournant d'un siècle qui peut encore être européen, la perspective de l'élargissement à dix nouveaux pays, passée brusquement du stade virtuel à l'état réel, l'impose. Il faut en effet à l'Union européenne accomplir en deux ans ce qu'elle n'a pas su faire en dix: conjurer la peur du politique née des catastrophes totalitaires, mettre son avenir en débat et se choisir un destin. Sur le cadran de cette horloge soudainement avancée, 2003 apparaît bien comme l'heure des choix, c'est-à-dire des arbitrages et des sacrifices, car l'agenda européen se présente désormais comme la résolution à reboursdu "problème" de l'élargissement. Puisque l'Union accueillera à coup sûr dix nouveaux membres en 2004, qu'une Conférence intergouvernementale (CIG) devra être réunie à l'automne 2003 pour réformer des institutions inadaptées à cette perspective, que les propositions issues des travaux "commandés" par les gouvernements à la Convention pour alimenter la CIG seront arrêtées à l'été 2003, il importe qu'un large débat s'ouvre dès le début de cette année capitale. Or rien ne va plus de soi dans l'Union européenne.

L'idée d'une Union "fonctionnaliste", avançant inéluctablement par l'engrenage de "solidarités de fait", est morte avec la naissance de la monnaie unique. Oxymore vivant, l'Union européenne repose depuis le 1er janvier 2002 sur une démocratie privée, un marché souverain et une force impuissante. Sans surprise, c'est la règle plus que le choix qui ordonne des pans entiers de cette vaste vacuité politique [Fitoussi, 2002]. Les premières propositions de la Convention, présentées le 28 octobre 2002 dans un avant-projet de traité constitutionnel, ont opportunément suivi de quelques jours l'adoption du calendrier de l'élargissement au sommet de Bruxelles (24 et 25 octobre). Elles constitueront le cadre dans lequel ce chapitre tentera d'inscrire les grands enjeux de l'avenir institutionnel de l'Union élargie.

Élargissement, unité et uniformité

Au terme d'une décennie de gages et d'efforts entamée en 1993 au sommet de Copenhague, Chypre, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie rejoindront bien l'Union européenne au début de l'année 2004 - les actes d'adhésion étant signés au printemps 2003, après conclusion des négociations avec la Commission européenne à la fin de l'année 2002. Pour autant, la formule faussement tautologique de l'article 1 du projet présenté par la Convention ("une Union ouverte à tous les États européens") ne tranche pas la question des frontières ultimes de l'Union[1] .

Plus encore, celle de ses dimensions internes, c'est-à-dire des degrés de liberté de ses membres, reste à formuler. Longtemps prisonnier du dilemme élargissement-approfondissement, l'avenir institutionnel de l'Union élargie se jouera probablement dans la dialectique de l'unité et de l'uniformité. Il est en effet loisible de penser que l'idée de "géométrie variable" sera au cœur d'une Union élargie et choisie. Puisque l'originalité du projet européen, "Fédération d'États-nations", selon une formule chère aux Français, mais que ne renieraient pas la plupart de nos partenaires, est de se situer à égale distance du modèle fédéral et du modèle intergouvernemental, il importe de couvrir le spectre des combinaisons institutionnelles possibles et souhaitables entre ces deux pôles. À cet égard, les propositions de la Convention, outre l'hommage convenu qu'elles rendent aux "coopérations renforcées" (article 32), introduisent une nouveauté intéressante en envisageant la possibilité légale, à la fois d'une exclusion et d'un retrait volontaire de l'Union (articles 46 et 47). Potentiellement dangereuse, par l'affaiblissement de l'engagement mutuel qu'elle est susceptible d'engendrer, cette possibilité aurait néanmoins le double avantage de clarifier la question des sanctions collectives en cas de manquement grave aux valeurs communes de l'Union, et de faciliter l'extension du domaine des décisions à la majorité qualifiée, puisque la menace de "sécession" remplacerait alors efficacement le droit de veto en cas d'atteinte grave aux intérêts vitaux de la nation concernée.

Sur le fond, si le projet reconnaît la nécessité d'opérer une synthèse entre partisans d'une Europe fédérale et absolutistes de la liberté étatique [2], il demeure vague sur le modus operandi institutionnel qui la rendrait possible. Plus avant, il appartiendra certainement à la Convention de trancher l'alternative qui oppose une organisation reposant sur la distinction entre différents degrés d'intensité de la politique communautaire et la répartition traditionnelle des compétences entre aires communautaires, pouvoirs partagés et domaines réservés à la coopération intergouvernementale (répartition reprise et précisée en l'état actuel du projet, par les articles 9, 10, 11 et 12). Il lui faudra aussi donner un contenu à l'idée de "géométrie variable" qui sous-tend la plupart de ses propositions, en la distinguant clairement de l'intégration "à la carte", trop souvent confondue avec elle en pratique, et en la reliant à la possibilité d'une exclusion ou d'une sécession qui pourraient, dès lors, n'être que partielles. Ce faisant, on donnerait de la substance à la notion de "partenariat" que l'on propose souvent aux États aspirant à l'adhésion et poliment éconduits avec la maigre consolation d'une association économique plus ou moins privilégiée.

Les valeurs de l'Union élargie

Sans que soit encore précisé le contenu du préambule de la future Constitution européenne, qui devrait en toute logique juridique accueillir ces dispositions, le projet de la Convention consacre la totalité de son titre I à la question des valeurs fondamentales du projet européen.

La dénomination de l'Union et sa devise feraient d'abord l'objet d'une modification substantielle: l'Union européenne pourrait (re)devenir la "Communauté européenne", "les États-Unis de l'Europe" ou bien encore "l'Europe unie"[3] (article 1) et ette nouvelle entité pourrait se donner pour mots d'ordre, selon le vœu informel du président de la Convention, "liberté, justice, solidarité". Il n'est pas anodin de rappeler que l'Union européenne a déjà une devise, dévoilée dans une certaine indifférence le jeudi 4 mai 2000 par la présidente du Parlement européen Nicole Fontaine, qui promet l'"unité dans la diversité". Pour autant, l'idée de faire de la valeur essentielle de l'Union la reconnaissance de son caractère pluriel ne répond pas à la question de savoir où est la ligne de partage entre ce qui est commun - et ce qui ne l'est pas - aux États membres. Ainsi, si l'Union européenne a aussi un hymne, L'hymne à la joie de Beethoven, elle rechigne à assumer collectivement ses grands hommes, comme l'illustre, a contrario, l'abstraction de ses billets de banque.

C'est qu'en réalité les valeurs de l'Union élargie sont, sauf à faire preuve d'un angélisme déplacé, loin d'être évidentes. Le maintien de la paix et l'établissement de la démocratie ont forgé au lendemain de la Seconde Guerre mondiale et tout au long de la guerre froide le lien entre les États membres de l'Union, jusqu'à la définition des critères de Copenhague pour les nouveaux arrivants. Mais au-delà, pour l'Union d'aujourd'hui et de demain, le projet proposé par la Convention, consistant à intégrer purement et simplement dans la future Constitution les droits formels reconnus par la Charte européenne des droits fondamentaux, est-il satisfaisant? Le resurgissement, sous l'influence du Vatican, de la polémique qui avait déjà agité les chancelleries au moment de la rédaction de la Charte à propos d'une éventuelle référence à l'"héritage religieux" ou "spirituel" de l'Europe montre assez que la Convention ne pourra pas faire l'économie d'un débat sur les valeurs dont procède l'Union élargie et celles qu'elle entend promouvoir. Que penser à cet égard de la référence éventuelle à la tolérance entre communautés, au développement de l'économie de marché ou encore à un "modèle social européen"?

La reconnaissance d'une citoyenneté européenne est peut-être le volet le plus fondamental de cette quête de valeurs dans l'Union. L'article 5 du projet de la Convention avance ainsi l'idée féconde d'une double citoyenneté, nationale et européenne, utilisée librement, à la "convenance" des habitants de l'Union européenne. Cette double appartenance civique, logiquement compatible avec l'intégration différenciée des États membres dans l'Union, n'est pas sans rappeler la citoyenneté romaine, riche, selon l'expression de Cicéron d'une "patrie géographique" et d'une "patrie de droit" [4] .

Unis, pour quoi faire?

Au-delà même de valeurs communes problématiques, la question qui se pose aujourd'hui est bien celle de savoir quel doit être le devenir de l'Union ou, plus précisément, ce à quoi ses membres la destinent. La réponse à cette question conditionne dans une très large mesure celles que l'on pourra apporter à toutes les autres, qu'il s'agisse de l'architecture institutionnelle, de la répartition des pouvoirs, ou de la poursuite de l'élargissement à la Turquie, aux Balkans et, éventuellement, au-delà. Dans le domaine de l'action, le passage à l'union monétaire a constitué un pas important pour dépasser une logique d'intégration économique fondée jusqu'alors sur la mise en commun des marchés et sur le développement des seules politiques communes qui lui sont nécessaires. Mais, cette étape franchie, l'absence de projet commun n'en devient que plus évidente, et le silence des responsables plus assourdissant encore.

Dans tous les domaines, de l'économie à la défense, en passant par les différentes politiques communes, de l'agriculture aux services publics, aux réseaux européens de transport et de télécommunication, etc., les Quinze d'aujourd'hui, et sans doute encore davantage les Vingt-cinq de demain, semblent dans l'incapacité de s'accorder sur un projet commun, sur des objectifs finals autres que très généraux ou purement financiers, sur des choix politiques en somme.

La légitimité des décisions européennes

Non pas que les institutions européennes telles qu'elles existent actuellement ne produisent pas de décisions. Bien au contraire! Jusques et y compris dans des domaines, tels que les politiques de l'emploi, la cohésion sociale, et autres thèmes sur lesquels ses opposants lui ont longtemps reproché ses manquements. Mais les règles qu'elles édictent pour contraindre les choix nationaux et les politiques qu'elles mettent en œuvre pour l'Union dans son ensemble ne sont pas considérées par bon nombre de citoyens européens comme légitimes.

D'où vient ce sentiment? N'est-ce pas, simplement, une impression, née de l'éloignement des centres de décision, du manque de communication et d'explication? Pour une part, sans doute, mais une petite part. Pour l'essentiel, cette carence, souvent désignée par l'expression de "déficit démocratique", n'est pas attribuable aux seules institutions européennes, mais bien à la manière dont elles sont utilisées et gérées. C'est, en effet, avant tout la défiance qui empêche que des décisions constructives émergent: défiance, non pas tant des peuples européens les uns envers les autres, que des responsables, nationaux et européens, soupçonnant derrière chaque prise de position de l'autre quelque arrière-pensée inavouable, quelque turpitude cachée, quelque mauvaise raison, motivation clientéliste, défense des intérêts d'un "champion national", etc.; défiance, aussi, des dirigeants européens et des élites, à l'égard des peuples et des errements supposés des décisions démocratiques.

En outre, dans la plupart des cas, les choix ne sont guère débattus ouvertement; au mieux, des compromis sont négociés de manière bilatérale et plus ou moins secrète, dans la plus grande tradition de la haute diplomatie. Souvent parce que personne n'ose avouer un désaccord qui risque de remettre en cause des compromis patiemment élaborés et des équilibres difficilement atteints; parfois simplement par habitude, parce que les questions européennes sont conditionnées par le lourd héritage historique dans lequel elles s'inscrivent. Dès lors, il apparaît urgent de favoriser, à tous les niveaux de l'édifice institutionnel européen, le débat démocratique sur les finalités, sur les objectifs précis des politiques communes: dans la préparation des décisions, en amont, au sein notamment de la Commission; dans leur finalisation, au sein des conseils techniques puis du Conseil, dans les débats au sein des Parlements, européen et nationaux, il importe que les oppositions s'expriment et qu'elles ne soient plus considérées comme des manifestations d'anti-européanisme. Que l'on cesse d'adopter, en catimini, souvent en fin de nuit, au terme de négociations harassantes que l'on s'est promis de conclure avant la fin d'un sommet, avant le terme d'une présidence, des décisions qui n'ont pas été discutées, que l'on espère ne jamais devoir appliquer, que l'on pense pouvoir interpréter à sa guise! Les exemples sont, hélas, légion, des plus triviaux aux plus grands desseins, des chiffres précis retenus pour les critères de convergence inscrits dans le traité de Maastricht (pour la part des marchés de services en réseaux qu'il convient d'ouvrir à la concurrence, pour le taux d'emploi, pour le retour à l'équilibre budgétaire, etc.) à la liste des pays que l'on choisit d'intégrer à l'Union, à la date de leur adhésion, etc. Comment, notamment, ne pas voir dans l'élargissement en préparation, et dans le "oui" adressé en 1999 à la Turquie, comme dans le récent compromis entre Jacques Chirac et Gerhard Schröder sur le plafonnement des dépenses agricoles après 2006, des non-choix, des décisions par défaut?

Le "triangle institutionnel" et les pouvoirs nationaux

Dès lors, une des tâches essentielles de la Convention doit être de contribuer à la naissance d'une démocratie légitime dans l'Union. La réforme des institutions communautaires et la refondation du lien entre celles-ci et les instances nationales apparaissent comme les premières étapes de cette longue marche. Comment repenser le "triangle institutionnel" et la méthode communautaire[5] dans la perspective du renforcement du biais intergouvernemental de l'Union que ne manquera pas de susciter l'élargissement?

La réponse de la Convention est à la fois ambitieuse et floue: l'article 14 annonce ainsi l'institution d'un "cadre institutionnel unique" pour l'Union élargie, c'est-à-dire en substance, la suppression du système des piliers. Le projet "omet" cependant de revenir, d'une part sur la teneur de la réforme, obtenue à l'arraché à Nice, de la pondération des voix au sein du Conseil des ministres, de la composition de la Commission et de la répartition des sièges au Parlement, d'autre part et surtout, sur l'éventuelle extension du vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil à de nouveaux domaines de l'action communautaire. Enfin, pour conforter et concilier la double légitimité des États et des peuples dans la construction européenne, et compliquer encore un peu plus un dispositif dont il ne démêle pas l'écheveau, le projet annonce l'institution d'un Congrès des Parlements nationaux représentant les États et d'un Congrès des peuples d'Europe qui élirait éventuellement un président de l'Union (article 19).

Hormis cette proposition, et sans doute par respect d'une conception "fédéraliste" de la subsidiarité, la Convention reste cependant muette sur les questions touchant à l'organisation interne des pouvoirs publics des États membres et leur articulation avec les instances européennes. Pourtant, puisqu'il s'agit d'inventer une construction institutionnelle largement inédite, qui n'est ni dans l'intergouvernemental ni dans le fédéral, il est impératif, pour le bon fonctionnement de la démocratie dans l'Union et pour la légitimité des choix qui en seront issus, que les questions européennes soient mises au cœur du fonctionnement des institutions nationales, qui resteront encore longtemps les plus légitimes. Au sein des gouvernements nationaux, on pourrait ainsi imaginer que le ministre des affaires européennes ne soit plus un ministre délégué, rattaché aux Affaires étrangères, mais au contraire un "super-ministre", au poids politique incontestable, ayant prééminence sur tous ses collègues avec, éventuellement, rang de vice Premier ministre[6]. On pourrait également envisager que l'agenda des parlements nationaux, au lieu d'être dominé par les affaires intérieures et de réserver aux questions européennes la portion congrue et les débats en commission, soit d'abord dicté par la nécessité de débattre au fond des choix européens dans tous les domaines.

Conclusion : la nature de l'Union européenne

Au lendemain de la mise en circulation de l'euro, premier signe tangible de l'existence de l'Union européenne dans la vie quotidienne des peuples qui la composent, et à la veille d'un élargissement dont chacun pressent qu'il risque d'infléchir les évolutions futures de l'Union, la mission confiée à la Convention apparaît à la fois cruciale, urgente et presque impossible, tant est grande l'ampleur de la tâche et tant les malentendus, désaccords et non-dits semblent aujourd'hui l'emporter sur la volonté politique d'aller plus loin dans l'intégration. Ce que révèlent les débats sur le Pacte de stabilité, d'une part, et d'autre part les déclarations contradictoires sur les perspectives de l'élargissement ou, plus encore, sur l'éventuelle adhésion de la Turquie, c'est l'ambiguïté constitutive de l'Union européenne, que personne ne semble vouloir lever, de peur de sauter dans l'abime de l'inconnu.

N'est-ce, au fond, qu'une alliance internationale de nations souveraines, partageant des valeurs, liées par des traités dans le libre-échange et l'intégration des marchés, l'usage en commun d'une monnaie sans visage gérée par une banque centrale indépendante, et demain des éléments de solidarité défensive, comme au sein de l'OTAN? Si tel est le cas, il faut, en effet, en préciser au plus vite les règles de vie commune et élargir l'Union à tous ceux qui adhèrent à ces valeurs et à ces objectifs minimalistes. Mais sinon, qu'est-ce donc? Puisqu'il ne saurait être question d'en faire à brève échéance une fédération classique, il faut d'urgence inventer autre chose, qui s'apparente à cette chimère que les Français ont baptisée "fédération d'États-nations", et lui donner forme et contenu pour que les Européens qui le souhaitent y trouvent les moyens de poursuivre librement le dessein qu'ils se donneront ensemble.

Bibliographie

BARNIER M., VITORINO A., "La méthode communautaire", CONV 231/02 du 3 septembre 2002, consultable sur le site european-convention.eu.int

FITOUSSI J.-P., La Règle et le choix, Le Seuil, coll. "La République des idées", Paris, 2002.

FITOUSSI J.-P. et LECACHEUX J. (dir.), Rapport sur l'état de l'Union européenne 2002, Fayard et Presses de Sciences Po, 2002.

JOSPIN L., "L'avenir de l'Europe élargie", discours du 28 mai 2001, consultable dans les archives du site premier-ministre.gouv.fr.

PRAESIDIUM DE LA CONVENTION EUROPÉENNE, "Avant-projet de Traité constitutionnel", CONV 369/02 du 28 octobre 2002, consultable sur le site european-convention.eu.int

Notes

[1] Si l'intégration de la Bulgarie et de la Roumanie est d'ores et déjà envisagée pour 2007, celle de la Turquie, défendue ardemment par la Commission européenne depuis le sommet d'Helsinki de 1999, paraît nettement plus problé-matique. Les réactions embarrassées du Parlement européen et les silences polis des gouvernements nationaux à la suite des élections générales turques de novembre 2002, remportées par un parti " islamiste modéré ", ainsi que les déclarations, pour une fois ouvertement hostiles, de Valéry Giscard d'Estaing, illustrent cette nouvelle réticence.

[2] L'article 1 évoque ainsi une "Union d'États européens, conservant leur identité nationale" coordonnant "étroitement leurs politiques au niveau européen" et gérant "sur le mode fédéral certaines compétences communes". Remarquons qu'il s'agit bien du portrait-robot, aux traits imprécis, de la fameuse "Fédération d'États-nations".

[3] Cette dernière appellation s'est attirée les foudres du représentant britannique à la Convention, Peter Hain, qui a jugé que, dans sa langue, elle évoquait "une équipe de football". On peut répondre à cette objection que les soirées hebdomadaires de Coupes d'Europe de football sont probablement, avec l'euro, une des manifestations les plus tangibles aux yeux de nombreux Européens de l'intégration de leur continent.

[4] Des lois, II, 5.

[5] On trouvera une présentation claire de la méthode communautaire dans une contribution à la convention des commissaires Barnier et Vitorino [2002].

[6] Cette proposition, comme celle d'instituer un Congrès des Parlements nationaux, avait été avancée par l'ancien Premier ministre Lionel Jospin dans son discours sur l'avenir de l'Union [Jospin, 2001].