La réforme du pacte de stabilité

Le Pacte de stabilité est un facteur de tensions en Europe depuis le ralentissement économique de 2001. La crise a éclaté en novembre 2003, quand le Conseil européen a refusé d'adopter les sanctions que la Commission réclamait contre l'Allemagne et la France. Après une négociation longue et difficile, le Conseil des 22 et 23 mars 2005 a adopté la proposition de réforme présentée par la Commission. Pour certains, cette réforme constitue une menace pour la stabilité de la zone euro parce qu'elle autorise des politiques budgétaires plus laxistes ; d'autres estiment au contraire que cette réforme est bienvenue, parce qu'elle améliore les fondements économiques du Pacte. Nous pensons que toutes les leçons de l'expérience de la première version du Pacte n'ont pas été tirées ; le nouvel accord reste ambigu ; il n'organise pas une coordination satisfaisante des politiques budgétaires ; les règles budgétaires européennes devront encore être améliorées. 

Mi-2005 : sept ans d'expérience, douze accusés

De 1997 à 2000, la croissance soutenue et la baisse des charges d'intérêt avaient réduit les déficits publics de la zone euro tout en permettant une légère impulsion budgétaire positive (0,3 point de PIB par an, tableau 1). Les déficits se sont ensuite creusés sous l'effet du ralentissement économique et de politiques budgétaires expansionnistes en 2001-2002. Les injonctions continuelles de la Commission n'ont guère eu d'effet : le solde structurel primaire s'est dégradé sur la période. La faiblesse de la croissance a rendu de moins en moins crédible l'objectif d'équilibre budgétaire à moyen terme, que la plupart des pays ont d'ailleurs renoncé à annoncer. À la mi-2005, douze des vingt-cinq pays de l'UE étaient soumis à une procédure de déficit excessif (PDE, tableau 2).

TABLEAU 1. SOLDE PUBLIC DE LA ZONE EURO (en points de PIB)

Source : OCDE, Perspectives économiques de l'OCDE, mai 2005.

Quelques définitions

Le solde public est le solde des recettes et des dépenses des administrations publiques, enregistré dans la Comptabilité nationale. Le solde structurel est corrigé de l'effet de la conjoncture (une dépression économique entraîne une baisse des recettes fiscales et une hausse des prestations chômage) : c'est le solde qui serait enregistré si la production était à son niveau normal.

L'impulsion budgétaire est mesurée par l'opposé de la variation du solde structurel primaire, c'est-à-dire hors charges d'intérêt et recettes exceptionnelles (soulte EDF, recettes des licences UMTS) : elle représente la politique budgétaire discrétionnaire.

TABLEAU 2. PAYS SOUMIS A PDE, JUIN 2005 (en points de PIB, sauf inflation, en %)

Source : Commission européenne, Economic Forecasts, printemps 2005.

Des positions nationales diverses

Alors que la Commission veut contraindre les politiques budgétaires nationales dans un corset rigide (limite de 3% du PIB pour le déficit, de 60% pour la dette, équilibre à moyen terme du solde public, obligation de réduire le déficit structurel d'au moins 0,5% du PIB par an, interdiction des politiques discrétionnaires), la plupart des États membres veulent conserver la possibilité de mener la politique qu'ils jugent appropriée à leur situation économique.

Toutefois, certains pays étaient hostiles à toute modification du Pacte. C'était le cas de l'Espagne qui, bénéficiant d'une croissance vigoureuse, grâce à des taux d'intérêt bas par rapport à son inflation et à sa croissance, n'a pas besoin de politique budgétaire expansionniste. Pourtant, avec une inflation de 2,9% et un déficit extérieur de 5,7% du PIB en 2005, l'Espagne est moins vertueuse que l'Allemagne. C'est aussi la position de certains pays comme les Pays-Bas, la Belgique ou l'Autriche, qui utilisent le corset européen pour réduire leurs dettes publiques.

Ce sont surtout les grands pays, qui se heurtent à la limite de 3%, qui ont demandé une réforme. Le 25 janvier, la France et l'Italie proposaient conjointement d'évaluer le déficit hors «dépenses en infrastructures, recherche et éducation correspondant aux objectifs de Lisbonne». L'Allemagne demandait que le caractère excessif du déficit soit jugé en tenant compte de plusieurs critères : l'engagement de réformes coûteuses à court terme, mais porteuses de croissance à terme ; la part des dépenses de recherche et d'éducation ; la contribution du pays à la stabilité des prix en Europe ; la situation de stagnation économique ; les versements nets à l'UE et, en ce qui la concerne, les transferts vers les nouveaux Länder. Elle souhaitait que chaque pays puisse choisir sa stratégie de consolidation des finances publiques et que les compétences nationales soient respectées.

On peut donner trois versions de ces propositions. Dans la première, la limite de 3% s'appliquerait au déficit structurel hors dépenses d'investissement brut. En 2003, le déficit public de la France était de 4,2% du PIB, avec un écart de production négatif de 0,8 point selon la Commission, de 2 points selon l'OCDE (tableau 3). La règle placerait la barre pour le déficit français à 6,4% du PIB selon la Commission, à 7% selon l'OCDE : elle ne jouerait jamais. Dans une deuxième, le solde structurel hors dépenses d'investissement brut devrait être équilibré ; ceci aurait autorisé un déficit de 3,4% ou 4% du PIB. Le gain par rapport à la situation actuelle serait faible. Enfin, dans une troisième version où l'objectif serait d'égaliser la dette publique au stock de capital public, la limite de zéro s'appliquerait au solde structurel hors investissement net et dépréciation de la dette publique . La limite aurait alors été de 2,2 ou 2,8%.

Ces règles ont trois limites. Elles assurent la neutralité des finances publiques à moyen terme, mais pas leur optimalité. Elles ne tiennent pas compte de l'équilibre macroéconomique et ne permettent pas des politiques discrétionnaires. Elles supposent de définir les dépenses d'investissement, celles qui ont un impact favorable sur la croissance potentielle : qui en serait chargé ?

TABLEAU 3. INDICATEURS BUDGETAIRES POUR LA FRANCE (en points de PIB, en 2003)

Les trois grands pays de la zone euro (Allemagne, France et Italie) représentent 75% de sa population. Ils avaient le pouvoir de bloquer une réforme qui ne leur convenait pas. Certes, une telle coalition aurait été dangereuse pour la cohésion européenne. Mais faut-il lui sacrifier l'autonomie des politiques budgétaires nationales ? Les petits pays reprochent aux plus grands de ne pas respecter les règles européennes. Mais la plupart reçoivent des fonds communautaires, ont bénéficié de fortes baisses de taux d'intérêt en entrant dans l'Union monétaire et mettent en œuvre des politiques de concurrence fiscale ou de gains de compétitivité, qui sont des stratégies dangereuses à l'échelle communautaire.

L'accord de mars 2005 : un « nouveau » pacte

Le Conseil des 22-23 mars a réaffirmé que le Pacte de stabilité est essentiel au cadre budgétaire européen sans expliquer les raisons de son mauvais fonctionnement. Les critères de 3% du PIB pour les déficits publics et de 60% pour la dette restent au cœur du dispositif de surveillance budgétaire multilatérale. Pourtant, ces critères n'ont aucun fondement économique.

La première partie, «Améliorer la gouvernance», réaffirme les responsabilités de chacun : la Commission et le Conseil doivent respecter la responsabilité des pays membres en matière de politique budgétaire, dans la limite des critères du Traité ; la Commission est la gardienne du Traité ; le Conseil dispose d'un pouvoir d'appréciation ; le Conseil et la Commission veillent à l'application du Pacte. Mais les pays membres n'analysent pas les raisons pour lesquelles ils n'ont pas satisfait les critères du Pacte (ont-ils conduit de mauvaises politiques ou les critères sont-ils inappropriés ?). Les gouvernements nouvellement élus sont invités à s'inscrire dans la continuité des objectifs budgétaires définis par le précédent gouvernement. Mais est-ce conforme aux règles de la démocratie de demander aux gouvernements de respecter les engagements de leur prédécesseurs ?

La deuxième partie, «Renforcement du volet préventif», accepte de définir des objectifs à moyen terme (OMT) différents par pays. Mais l'écart ne va que d'un déficit de 1% du PIB pour les pays qui ont une faible dette publique ou une forte croissance potentielle, à l'équilibre pour les pays dont la dette est élevée et la croissance potentielle faible. Ces limites manquent de rationalité économique. Pourquoi ne pas considérer la règle d'or des finances publiques, ou un déficit stabilisant la dette publique en points de PIB ? Un pays riche pourrait avoir un objectif de déficit structurel de l'ordre de 2% du PIB (pour une croissance nominale de 4% et un objectif de 50% pour la dette rapportée au PIB) ; un pays en rattrapage, un déficit de 3% (pour une croissance nominale de 7,5% et une cible de dette de 40% du PIB).

Les dettes implicites relatives au vieillissement des populations seront prises en compte. Mais pourquoi ne pas prendre aussi en compte les cotisations sociales que les actifs paieront pour obtenir un niveau satisfaisant de dépenses de retraite et de santé ? Les pays où les systèmes de protection sociale sont généreux peuvent avoir une fiscalité plus élevée que ceux où les actifs doivent épargner pour leurs dépenses futures de retraite ou de santé. Il n'y a aucune garantie que les pays qui, comme le Royaume-Uni, projettent de faibles dépenses de retraites publiques, et ont de ce fait de faibles dettes implicites, pourront laisser une part importante de leur population dans la pauvreté. Jusqu'à présent, la Commission refuse de prendre en compte ce risque social.

Les pays qui n'ont pas atteint leur OMT devraient faire des efforts budgétaires de 0,5% du PIB par an (corrigés des fluctuations de l'activité et des mesures ponctuelles n'affectant pas la demande). L'effort devrait être plus fort lors des périodes d'écart de production positif et plus faible en cas d'écart de production négatif. Mais la croissance potentielle et la position de l'économie dans le cycle sont difficiles à mesurer. Selon la méthode utilisée par la Commission, l'activité ne s'éloigne jamais nettement du niveau d'équilibre : même si le taux de chômage est élevé, une courte période de croissance amènera le PIB à dépasser son niveau potentiel. La Commission réclamera alors qu'une politique restrictive soit mise en œuvre, ce qui revient à exiger que la croissance reste faible dans le futur. Le passé récent a montré que les pays membres se refusent à mettre en œuvre des politiques budgétaires restrictives en période de faible croissance et à consacrer leurs marges de manœuvre à poursuivre un objectif injustifiable de solde «proche de l'équilibre ou en excédent» à moyen terme. Il est donc illusoire que la Commission continue à préconiser cette stratégie et que les États membres s'engagent à la pratiquer.

La troisième partie porte sur «l'amélioration de la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs». La Commission préparera un rapport dès que le déficit dépasse 3% du PIB. Un dépassement temporaire et de faible ampleur sera autorisé s'il est dû à une récession ou à un écart de production fortement négatif. La proposition d'enlever certaines dépenses du calcul du déficit n'a pas été retenue. Mais le rapport de la Commission tiendra compte de «tous les autres facteurs pertinents» : politiques mises en place dans le cadre de l'Agenda de Lisbonne, dépenses de R&D, investissements publics, situation économique ou soutenabilité de la dette. Les pays membres pourront mettre en avant des facteurs tels que les dépenses effectuées en matière de solidarité internationale ou européenne ou d'unification. Le coût de la mise en place d'un système obligatoire de retraite par capitalisation pourra être pris en compte . Par contre, le Conseil tiendra compte de la vitesse de diminution du rapport de la dette publique au PIB, pour les pays qui sont au-dessus de 60%. Ces éléments pourront empêcher le déclenchement d'une PDE en cas de dépassement temporaire et limité de 3% pour le déficit. Ils pourront aussi permettre d'allonger le délai de retour sous les 3%.

D'un côté, la Commission garde le droit de préparer un rapport dès qu'un pays ne respecte pas les 3% et pourra désormais envoyer directement un avertissement précoce. De l'autre, chaque pays pourra justifier son déficit par son écart de production, son effort d'investissement public, sa contribution au budget européen ou, pour l'Allemagne, le coût de la réunification. Ainsi, l'application de la PDE n'est-elle plus automatique : elle demandera une appréciation des choix de politique économique du pays en cause. Comment les gouvernements européens pourront-ils condamner la politique d'un des leurs, élu démocratiquement, si cette politique n'a pas d'effets défavorables pour eux ?

L'accord peut être interprété de deux façons. On peut considérer qu'il représente un évanouissement du Pacte : les règles ne sont plus rigides ; la souveraineté budgétaire des pays est réaffirmée ; l'objectif d'équilibre à moyen terme devient moins contraignant. Un pays qui franchira la limite de 3% pourra le justifier par les conditions économiques, des dépenses particulières ou des réformes en cours. Mais on peut aussi considérer que la réforme manque de rationalité économique : il n'y a pas de réflexion sur l'objectif de la politique budgétaire ou sur la mesure de l'écart de production ; l'assouplissement de l'OMT est très limité. Le maintien de la limite de 60% du PIB pour la dette et des examens de soutenabilité à long terme, l'exigence d'une réduction de 0,5% du PIB par an du déficit structurel et de politiques plus restrictives en période de croissance signifie que les gouvernements devront se justifier en permanence devant la Commission et au Conseil. Le Pacte restera une source de tensions.

La BCE, notamment par la voix d'Otmar Issing, s'est prononcée contre la réforme, estimant que «les conflits entre des finances publiques qui dérapent et une politique monétaire axée sur la stabilité, mettraient en danger toute la construction de l'Union monétaire». Mais un pays où la demande intérieure est atone, qui a donc un certain déficit public mais une très faible inflation et un excédent extérieur, met-il en péril la stabilité des prix ?

En juin 2005, le Parlement européen a adopté (par 311 voix, 115 voix contre et 175 absentions) une résolution dénonçant le laxisme budgétaire des grands pays ; proposant de s'appuyer sur les banques centrales nationales pour vérifier le chiffre de déficit de leur pays ; préconisant enfin de réduire la liste des facteurs pertinents pour juger du caractère excessif des déficits.

En juin 2005, l'examen de la situation italienne a été la première mise en œuvre du Pacte rénové. La Commission a proposé que l'Italie fasse l'objet d'une PDE bien que le dépassement de 3% soit limité (3,1% en 2004 ; 3,6% prévu en 2005), que l'Italie connaisse une faible croissance depuis 2001, que le solde structurel primaire (hors mesures exceptionnelles) soit positif d'environ 1 point de PIB, en arguant que l'Italie n'avait pas fait d'effort particulier d'investissement public, et surtout que l'excédent primaire n'était pas suffisant pour faire baisser la dette publique à une vitesse satisfaisante. La Commission montre ainsi que le nouveau Pacte ne lui a pas limé les dents. Le gouvernement italien a le choix entre engager une épreuve de force avec la Commission ou pratiquer une politique budgétaire restrictive, qui augmentera encore les difficultés du pays.

Encore un effort...

Selon nous, les politiques budgétaires doivent être conduites à trois niveaux en Europe. Chaque pays membre doit rester responsable de sa politique budgétaire, en particulier du niveau et de la structure de ses dépenses publiques, du respect de l'équité intergénérationnelle. Les choix budgétaires nationaux doivent refléter les votes des citoyens.

Afin de faciliter la lisibilité de sa politique budgétaire, chaque pays pourrait annoncer ses règles budgétaires et ses engagements, c'est-à-dire la façon dont il compte assurer la soutenabilité budgétaire. Les gouvernements pourraient se donner l'objectif de maintenir le ratio de la dette publique au PIB à un niveau satisfaisant ou de limiter leur déficit structurel moyen aux dépenses d'investissement public. La règle d'or assurerait la soutenabilité puisque la dette publique serait égale au stock de capital public. Ces objectifs seraient révisables en fonction des évolutions macroéconomiques de moyen terme. À court terme, les stabilisateurs économiques et les politiques budgétaires discrétionnaires devraient être autorisés. Toujours pour faciliter la lisibilité de leur politique, les gouvernements devraient annoncer clairement si les mesures qu'ils prennent sont permanentes ou temporaires, c'est-à-dire destinées à réguler l'activité économique.

L'autonomie des États doit être respectée. Les instances européennes ne sont fondées à intervenir que pour empêcher des comportements effectivement nuisibles aux partenaires. Elles ne doivent demander des inflexions de politique budgétaire qu'aux pays où l'inflation est excessive, le déficit extérieur trop élevé, la croissance de dette publique fait peser un risque d'insolvabilité.

Par ailleurs, il serait souhaitable que se mette en place une vraie coordination des politiques économiques dans le cadre de l'Eurogroupe, avec lequel la BCE accepterait de dialoguer. Cette coordination ne devrait pas être axée sur l'équilibre des finances publiques, mais devrait viser le soutien de l'activité et la réalisation de l'objectif de croissance de 3% l'an de la stratégie de Lisbonne.

Pour aller plus loin :

Jacopo Cimadomo, "Le pacte de stabilité a-t-il renforcé la procyclicité de la politique budgétaire ?", Lettre du CEPII, n°247, juillet-août 2005.

Réformer le Pacte de stabilité et de croissance, Rapport du CAE, n°52, 2004.