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Les politiques sociales

Publié le 31/12/2009
Auteur(s) : AFSP
Anne Châteauneuf-Malclès
Dans la plupart des pays du monde, les politiques sociales connaissent depuis deux décennies des évolutions importantes. Dans les pays du nord, le contexte de mondialisation économique, et d’intégration communautaire pour les pays de l’UE, a remis en question les politiques sociales nationales développées durant la période de l’après-guerre et associées aux institutions de protection sociale. Réforme des retraites, de l’assurance maladie et des régimes d’indemnisation du chômage, réorientation des politiques de l’emploi… suivent souvent des logiques et des trajectoires similaires. Mais la «sécurité» sociale a laissé place à «l’insécurité sociale» selon l’expression de Robert Castel (2003), en raison de la précarisation de l’emploi, de la montée des working poors et du recul de certains droits sociaux. Les pays du sud ou émergents, quant à eux, doivent faire face au défi de l’amélioration de l’efficacité de leurs systèmes de protection sociale, notamment en matière de réduction de la pauvreté.

Section thématique 23 : « Les politiques sociales : mutations, enjeux, théories ».

Les recherches contemporaines en science politique francophone dans le domaine des politiques sociales s’inscrivent de plus en plus dans une perspective internationale et comparative, comme en témoignent les travaux fondateurs de Gøsta Esping-Andersen sur la typologie des régimes d’Etat-providence (1990, 1999), les analyses des processus de convergence et de path dependency des politiques sociales induits par les nouvelles contraintes économiques internationales, ou encore le développement des études consacrées à la mise en place et à la réforme des systèmes sociaux dans les pays du sud. Dans la plupart des pays du monde, les politiques sociales connaissent depuis deux décennies des évolutions importantes. Dans les pays du nord, le contexte de mondialisation économique, et d’intégration communautaire pour les pays de l’UE, a remis en question les politiques sociales nationales développées durant la période de l’après-guerre et associées aux institutions de protection sociale. Réforme des retraites, de l’assurance maladie et des régimes d’indemnisation du chômage, réorientation des politiques de l’emploi… suivent souvent des logiques et des trajectoires similaires. Mais la «sécurité» sociale a laissé place à «l’insécurité sociale» selon l’expression de Robert Castel (2003), en raison de la précarisation de l’emploi, de la montée des working poors et du recul de certains droits sociaux. Les pays du sud ou émergents, quant à eux, doivent faire face au défi de l’amélioration de l’efficacité de leurs systèmes de protection sociale, notamment en matière de réduction de la pauvreté. Les organisations internationales (Banque Mondiale, ONU…) jouent un rôle non négligeable dans l’orientation des réformes et les programmes d’ajustement des politiques sociales sont souvent inspirés des nouveaux modes de gouvernance sociale des pays du nord : désengagement de l’Etat, gestion privée, recours au système caritatif, système de retraite par capitalisation, aides plus ciblées et conditionnelles, etc..

La section thématique 23 du Congrès de l’AFSP s’est penchée sur l’analyse des mutations de ces politiques sociales : leurs inflexions dans un sens libéral (individualisation, privatisation, activation, incitation, contrôle accru…) sous l’effet des nouvelles théories du management public et de l’impératif d’efficacité et de rendement des dépenses sociales ; mais également les réorientations plus universalistes de la protection sociale, inspirées notamment du modèle scandinave de l’Etat-providence. Trois axes de réflexion ont été privilégiés : la question de la valeur heuristique des modèles théoriques généralistes confrontés aux cultures politiques nationales (Axe 1) ; l’analyse comparative de la restructuration des politiques sociales dans un cadre principalement européen (Axe 2) ; les mutations des politiques sociales dans les pays du sud et le rôle des organisations internationales (Axe 3).

Pour lire la présentation scientifique de la section thématique 23, consulter le programme, le résumé des interventions et la liste des intervenants, vous pouvez aller à la page de la ST 23 sur le site du congrès de l'AFSP.

Les responsables de cette section thématique étaient :

- Monika Steffen (CNRS, Pacte, IEP de Grenoble)

- François-Xavier Merrien (Université de Lausanne, Suisse)

Extrait du bilan scientifique du Congrès 2009 de l’AFSP

Le congrès de Grenoble fut le premier à intégrer dans son programme scientifique cette thématique majeure consacrée aux politiques sociales, à leur mutation et leur place dans les sociétés politiques nationales et les politiques internationales. L’événement scientifique a ainsi contribué à réduire la distance qui séparait, dans ce domaine, la hiérarchie des domaines investis par la science politique et la hiérarchie des questions inscrites dans l’agenda politique, en France comme dans l’ensemble des pays européens, en termes de budgets publics, des controverses politiques et de préoccupation des citoyens. La situation économique actuelle, considérée comme la «crise» la plus grave depuis les années 1920, met en relief la place stratégique des politiques sociales dans la cohésion interne et des sociétés confrontées à des mutations profondes et dans leur capacité d’ouverture vers la globalisation.

Bilan des travaux et construction intellectuelle de la ST23
Les textes initiaux de la ST23 ont dressé le bilan des travaux de la science politique francophone, qui témoigne d’un certain retard par rapport aux recherches anglo-saxonnes et européennes et d’une certaine empreinte de l’histoire politique et idéologique hexagonale. Trois grandes étapes ont été repérées avec leurs thématiques propres.

La première étape correspond aux années 1970 et s’achève au début des années 1980. La majorité des travaux français sont alors marqués par des approches formulées en termes de domination, au sens marxiste ou foucaultien. Dans cette perspective, «la crise de l’État-providence», concept déjà utilisé, appelle à un rôle actif des usagers, à l’action politique locale, à la participation et la démocratie directe. En revanche, les premières recherches comparatives apparaissant à cette époque, sur l’origine et le fonctionnement de l’État-providence, établissent qu’il s’agit d’un compromis social majeur (ni simple reproduction de la force de travail, ni conquête ouvrière). L’explication des politiques sociales relève, dès lors, des facteurs d’ordre politique.

La deuxième étape s’étend du milieu des années 1980 jusqu’à la fin des années 1990. Elle correspond au développement international des travaux comparatifs sur l’État-providence et à leur importation en France, grâce notamment au soutien actif de la Mire. L’introduction de la typologie des régimes d’État-providence d’Esping-Andersen (paru en 1990, trad. française en 1999) stimule les comparaisons entre les modèles anglo-saxon, continental, nordique et méditerranéen. Ces débats internationaux stimulent également la réflexion sur les spécificités de l’État-providence français. Ces recherches ignorent la destructuration et les restructurations des régimes de protection sociale des pays ex-communistes, au moment où l’UE prépare son élargissement à l’est.

La troisième étape débute à la fin des années 1990. Une part importante des travaux internationaux et français concentre ses efforts à l’étude comparative des réformes conduites dans les années 1980 et 90. Ces travaux développent l’hypothèse de la convergence sous l’effet des contraintes économiques issues de la globalisation. Dans ce contexte, les débats portent sur l’importance respective des mécanismes de path dependency et d’innovation dans les différents États-providence et sur la capacité des différents modèles à faire face aux défis de la société postindustrielle.

Les débats scientifiques actuels s’intéressent aux évolutions dans les différents secteurs des politiques sociales, questionnant ainsi l’unité interne de l’Etat-providence postulée dans les travaux antérieurs. Les recherches prennent aussi pour objet les politiques sociales dans les pays du Sud, en transition ou en émergence. Ils analysent plus systématiquement les politiques des organisations internationales et leur influence sur l’agenda et le contenu des réformes dans ces pays. Se pose dès lors la question des trajectoires nationales et sectorielles face aux acteurs internationaux, celle de la transférabilité des recettes et celle des méthodes visant des comparaisons plus fines. Comment les contraintes économiques et les recettes internationales sont-elles reçues, traduites en programmes et transformées lors de leurs mises en oeuvre ? Comment comparer, sans simplifier injustement, des trajectoires aussi complexes ?

Les propositions de contributions reçues pour la ST23 ont été sélectionnées en fonction d’une grille de travail résultant du bilan des travaux. Trois thèmes majeurs, un par session, ont ainsi été retenus pour structurer les travaux de la section et la publication qui devrait en résulter.

1 - Quelle est la valeur heuristique des modèles théoriques généralistes confrontés aux cultures politiques nationales ?

2 - La restructuration des politiques sociales, dans un cadre principalement européen, et leur
comparaison ;

3 - Les mutations des politiques sociales dans les pays du sud et le rôle des organisations internationales.

Les trois sessions de la ST23 ont montré que les politiques sociales mettent aujourd’hui en oeuvre un grand nombre de programmes dont beaucoup se situent en dehors des institutions classiques de la protection sociale. Les nouvelles théories du management public ont exercé une forte influence sur les régimes de protection sociale. Les objectifs de protection sont désormais poursuivis par des mesures prioritaires et par des plans fragmentés. Les nouvelles priorités : formation, chômage de longue durée, femmes, personnes dépendantes etc., visent à rendre les personnes plus autonomes et d’augmenter ainsi le rendement des dépenses sociales. La mise en oeuvre de ces mesures signifie un changement profond de la protection sociale, qui passe par de nouvelles agences, de nouveaux services, de nouvelles organisations et méthodes de travail. Elle exige, de la part des individus bénéficiaires, une participation active, souvent assortie de contrôle. La restructuration des politiques sociales modifie ainsi le rapport entre les individus et l’État et le rapport entre les systèmes d’aides publique et privée. Les mutations accentuent ainsi le caractère déjà hybride des régimes de protection.

Au niveau des organisations internationales et des pays du Sud, le consensus s’est également fait autour du nouveau paradigme de «l’efficacité». Après le constat de l’échec du néolibéralisme, centré sur le marché et le retrait de l’État, partout où ces politiques ont été mises en oeuvre, la «nouvelle gestion publique» constitue désormais le fils conducteur reliant les différents pays et secteurs. Le nouveau paradigme international d’une «nouvelle gouvernance sociale» appelle à un retour du politique. Sous la double influence des mutations économiques et des nouvelles idées propagées par les communautés épistémiques internationales, l’universalisation de la protection sociale retrouve une légitimité perdue durant la période des plans d’ajustements structurels, mais dans un cadre analytique profondément renouvelé.

Les débats dans les sessions :

La session n°1 pose, à travers trois textes, la question de la trajectoire «nationale» versus les tendances considérées comme internationales et devant induire une convergence des politiques et des réformes.

Le premier texte de Jean Claude Barbier [«"Workfare" et "flexicurité". Réflexions sur le voyage international des idées politiques dans les politiques sociales et la persistance des compromis nationaux insérés dans les cultures politiques nationales» texte pdf] pose une question épistémologie fondamentale pour les sciences sociales. L’argument de l’auteur est que les travaux comparatifs sont souvent faussés par le problème de la langue dont il ne tient pas compte, ce qui constitue une grave erreur de méthode. Le texte reconstitue la transformation des notions de workfare et de flexicurity, à travers leur contexte d’origine et leur réception dans les politiques sociales de trois pays : Pays-Bas, Danemark et France. L’auteur démontre, empiriquement, comment l’anglais «international», par la nécessaire absence de contextualisation, s’impose aux comparatistes et comment la «langue artificielle commune» supplante l’observation et l’analyse. Il compare une triple trajectoire : le voyage des concepts privés de leur contexte ; leur atterrissage dans différents pays où ils sont «domestiqués» (adoptés au contexte national) ; et les compromis politiques qui en résultent dans chaque pays entre contraintes financières (souvent identiques), le politiquement faisable (forces en présences) et le cadre institutionnel (toujours national), pour conclure au caractère forcement unique (national) des compromis.

La contribution d’Antoinette Catrice-Lorey [«Politiques de régulation de la protection-santé en France : les handicaps d’origine» texte word], consacrée au système de santé français et aux difficultés de régulation qui le caractérisent, utilise la méthode d’une forte contextualisation, ancrée dans une approche historique de long terme. L’argument central est ici que ce sont «les handicaps d’origine» qui expliquent les difficultés d’aujourd’hui. La bi-polarité du système de soins, comme de celui de la gouvernance et de la gestion, résulte du rapport particulier entre l’Etat et les partenaires sociaux d’une part, l’Etat et les médecins d’autre part. La question se pose de savoir pourquoi l’Etat, omniprésent mais en échec, ne nationalise pas le système de santé. La contribution de Fabrice Colomb [«Les politiques de l’emploi en France dans les années 90 : entre transformation des élites et résistance du référentiel» texte pdf] retrace la politique d’emploi en France, à travers une enquête centrée sur «l’élite» du secteur, entité limitée empiriquement à un segment de la haute fonction publique (ce choix méthodologique a été questionnée dans la session : rôle des partenaires sociaux, des alternances politiques ?). Le texte met en évidence le choix français d’origine : un échange entre l’État et les individus basé sur la sécurité de l’emploi. Il montre l’«hybridation» des politiques d’emploi depuis que l’emploi s’est précarisé, malgré les politiques d’emploi et malgré la présence de l’Etat dans les politiques sectorielles. [Voir également la communication de Nathalie Morel, «La prise en charge des personnes âgées dépendantes en Suède de 1930 à 2008 : entre réformes et continuité», présentée au 3ème congrès de l’Association Française de Sociologie]

La session n°2 était consacrée à la comparaison internationale, notamment européenne sectorielle. Les deux contributions sur les politiques de l’emploi ont montré comment la spécialisation des politiques «sociales» a tendance à de plus en plus s’effacer, car des objectifs intégrés sont souvent conçus (transsectorialité). Les échanges cognitifs et concrets au niveau européen favorisent aussi cette «indistinction», tandis que les contrastes restent forts entre pays, voire également entre les régions de l’UE (contribution de Bernard Conter pour la Wallonie) [«Les arbitrages politiques liés à la mise en oeuvre de la stratégie européenne pour l’emploi en Wallonie» texte pdf]. Cette dualité dans l’évolution est bien illustrée par l’Allemagne et la France (Arnaud Lechevalier et Olivier Giraud) [«La réforme des politiques de l’emploi en France et en Allemagne : conditions et conséquences de la mutation de la norme d’emploi ?» texte word] : les deux pays ont des façons de faire et des réformes possédant des traits analogues, de façon d’ailleurs croissante, mais tout en gardant leurs spécificités fondamentales (travail des femmes, rapport entre politiques effectives et annonce des décisions, rôle de l’expertise, etc.). Les deux marchés du travail et leur évolution illustrent l’inanité relative de la promesse politique de l’activation des politiques sociales.

Un constat similaire concerne la libéralisation du marché dans le secteur de la santé. Le texte de Pauline Vaillancourt-Rosenau [«Public means, private markets : Lessons from international experiments and experience with policy for the health sector» texte pdf] illustre le rôle des convictions et idéologies (référentiels ?) dans la persistance des choix de programmes et de réformes, notamment pour la couverture santé aux États-Unis, et largement au-delà dans les forums internationaux. Sa recherche systématique montre que les éléments empiriques convergent, partout et sur plusieurs critères, pour attester que les solutions «de marché» sont moins performantes que les autres choix institutionnels, mais que la décision politique n’en tient peu ou pas compte. Ce travail est directement illustratif des difficultés de la réforme du système de santé en cours aux États-Unis. [Voir également le texte en anglais de la communication de Bruno Palier, «Comprendre l’adhésion des systèmes bismarckiens de protection sociale à la nouvelle orthodoxie économique» texte word]

La session n°3 a été consacrée aux politiques sociales dans les pays du sud et à l’influence des organisations internationales, deux contributions portant sur les pays du Moyen-Orient/Méditerranée, deux sur l’Amérique latine. Les quatre textes mettent l’accent sur le rôle des organisations internationales comme producteurs de normes et de politiques et analysent leur devenir sur les terrains nationaux.

Myriam Catusse [«Tout privatiser ou bâtir un Etat (social) ? Le système public de sécurité sociale au Liban à la croisée des chemins» texte pdf] montre, dans le cas du Liban, les contradictions grandissantes auxquelles se trouvent confrontées un Etat social créé par «mimétisme» dans un contexte marqué par les guerres, l’informatisation de l’économie, le clientélisme et une recomposition néolibérale chaotique. Partant d’un groupe de pays et d’une analyse comparative, Blandine Destremau [«La nature politique des politiques sociales au prisme des statuts d’emploi et des configurations des marchés du travail. Réflexions le Moyen-Orient» texte pdf] s’attache à démontrer combien les modèles de politiques sociales - typiques des pays du groupe MENA - qui ont contribué de manière fondamentale à la construction du lien socio-politique se trouvent aujourd’hui confrontés à leurs limites et deviennent porteurs d’exclusion (émigration).

Milko Matijascic [«Réforme des réformes des retraites en Amérique Latine : une perspective comparée», avec Stephen J. Kay, texte pdf] analyse les pays d’Amérique latine, qui ont été, avant l’Europe de l’est, le lieu d’expérimentations néolibérales, notamment en matière des pensions de retraite. Après avoir été présentées comme des modèles de politique sociales et économiques d’avant garde, les réformes paradigmatiques des pensions montrent aujourd’hui leurs limites. Ces pays entreprennent aujourd’hui des réformes de troisième génération, visant à assurer une couverture aussi universelle que possible dans un contexte d’incertitudes économiques accentuées. Le texte de Bruno Lautier [«Le consensus sur les politiques sociales au Sud, négation de la démocratie ?» texte pdf] montre combien les politiques sociales, autrefois scènes de conflits idéologiques et politiques, sont aujourd’hui conjuguées sous une forme consensuelle. Le «consensus building» hérité des travaux du CBI devient la norme selon laquelle se conjuguent les politiques sociales au XXIe siècle : consensus de Copenhague, Monterrey, OMD etc. Ces politiques de consensus international empêchent le débat démocratique.

La troisième session a mis en évidence, comme l’ensemble de la ST23, le caractère global des débats sur l’Etat social et les contradictions s’imposant aux politiques sociales enserrées entre les évolutions sociétales et économiques, les attentes et demandes des citoyens et les exigences normatives des Etats et des organisations internationales.

Trois thématiques transversales se dégagent de la Session Thématique n° 23 :

a) La recherche d’une analyse plus fine des processus d’infléchissement des politiques sociales, en prenant en considération aussi bien les inflexions dans un sens libéral (individualisation, privatisation, activation) que des réorientations visant à les renouveler avec des objectifs plus universalistes.

b) Un recentrage des débats concernant les poids des structures, des institutions et des «cultures nationales», afin de pouvoir poser d’une manière nouvelle les questions de la dépendance aux sentiers et de la capacité des États à s’en évader, afin de s’adapter aux «nouveaux défis». Cette orientation favorisera aussi l’analyse de la construction difficile d’une Europe sociale.

c) La conception d’approches aptes à mieux relier comparaison internationale et contextualisation.

[…]

Les perspectives :

Trois initiatives permettront de poursuivre la mission scientifique visant à développer l’inscription de l’analyse des politiques sociales dans la science politique :

- La Présidente de l’Association belge francophone de science politique a fait part de l’intérêt que son association porte à cette thématique ; l’intégration du thème devrait être envisagée pour le prochain congrès des «Quatre associations francophones de science politique», qui se tiendra en Belgique en 2011.

- Un numéro spécial d’une revue anglophone (Journal of Comparative Policy Analysis) est programmé pour développer notamment «les approches et méthodologies des comparaisons internationales en matière des politiques sociales», sous la direction de Monika Steffen.

- La préparation d’un ouvrage collectif francophone est envisagée par les deux organisateurs de la ST23, sous la direction conjointe de M. Steffen et F-X. Merrien.


Repères bibliographiques de la présentation scientifique

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