Comment redistribuer les revenus au XXIe siècle ?

Laurent Simula est professeur de sciences économiques à l'École Normale Supérieure de Lyon et chercheur au GATE Lyon/Saint-Etienne en économie des finances publiques. Il est éditeur associé de la revue International Tax and Public Finance et a été rapporteur auprès du Conseil des Prélèvements Obligatoires.

Spécialiste dans le domaine de la fiscalité optimale, Laurent Simula s'intéresse tout particulièrement aux politiques de redistribution en économie ouverte, dans un contexte de concurrence fiscale : quelle est la meilleure façon de redistribuer les richesses lorsque les agents ont la possibilité de s'exiler à l'étranger pour échapper en partie à l'impôt ?

La conférence de Laurent Simula

Conférence du cycle "Regards sur les inégalités aujourd'hui" enregistrée le 8 avril 2019.

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Le compte rendu de la conférence

Quel système de redistribution, à la fois juste et efficace, mettre en place dans un monde ouvert ? Cette conférence propose des pistes de réponse après avoir dissipé « un ensemble d'erreurs et de malentendus, très présents dans le débat public sur la fiscalité, qui font obstacle à la formulation des vraies questions ».

Le « système socio-fiscal » désigne l'ensemble des instruments permettant de corriger la distribution primaire : la fiscalité, les prélèvements sociaux, les prestations sociales et tous les transferts monétaires et en nature. Lorsque les économistes parlent d'« impôt » et mesurent des taux d'imposition, ils prennent en compte à la fois les « impôts positifs » (IR, TVA, cotisations sociales, etc.) et les « impôts négatifs » (prime d'activité, allocations logement, etc.). Le concept d'« impôt sur le revenu » est également plus large du point de vue économique que ce qu'on entend par IR en France, car il inclut la CSG et la CRDS qui sont aussi des prélèvements obligatoires, à taux constant, sur les revenus du travail et du patrimoine [1]. Défini ainsi, l'impôt sur le revenu est payé par la quasi-totalité des ménages. D'après Piketty, Landais et Saez (2010), le taux d'imposition moyen du revenu des 10% les plus pauvres est de 4% en France. Il est donc faux de penser que seule une petite partie de la population paie l'impôt sur le revenu. De même, pour apprécier la progressivité d'un système socio-fiscal et ses performances en matière de lutte contre les inégalités, il convient de le regarder dans son ensemble, en cumulant l'ensemble des impôts. En France, il est progressif pour les 90% des ménages les moins riches mais au-delà, pour les 10% les plus riches, le taux d'imposition moyen global diminue.

Quels sont les objectifs du système socio-fiscal ? Un « bon » système fiscal doit remplir un double objectif : réaliser une allocation plus juste des richesses et améliorer l'efficacité de l'économie. Le mode de taxation dépend d'abord du critère de justice privilégié. Par exemple, si on cherche à minimiser les inégalités, la redistribution doit-elle viser la réduction des inégalités de revenus (égalité de résultat, voir Atkinson 2015) ou bien la réduction des inégalités d'opportunité (égalité des chances) ? Et quelle doit être la population visée par l'objectif de justice dans des économies ouvertes où les agents sont mobiles ? Un système fiscal efficace d'un point de vue économique permet par ailleurs de fournir des services publics, de corriger les défaillances de marché et de stabiliser l'économie en cas de chocs. La difficulté réside donc dans l'arbitrage entre les considérations de justice et les considérations d'efficacité – la problématique centrale de la théorie de la fiscalité optimale [2]. En effet, une augmentation de l'impôt sur le revenu des plus riches ou sur les sociétés à des fins de redistribution entraîne des « pertes sèches » dans la richesse nationale, du fait des décisions prises par les agents économiques en réaction à la hausse de la fiscalité (moindre incitation à travailler, optimisation fiscale, installation à l'étranger, etc.). Il s'ensuit que, paradoxalement, si on souhaite une forte redistribution en direction des ménages pauvres, il faut accepter un certain niveau d'inégalité pour ne pas trop réduire les recettes fiscales. L'arbitrage entre justice et efficacité va alors dépendre des préférences nationales en matière de redistribution, mais aussi des contraintes auxquelles celle-ci est soumise. La première est la « contrainte » budgétaire de l'État, c'est-à-dire le financement des dépenses publiques et le remboursement des charges de la dette publique. La seconde contrainte vient des réponses comportementales des ménages et des entreprises à l'impôt, qui de surcroît peuvent être « biaisées », notamment lorsque les ménages sont mal informés sur un dispositif ou une taxe (l'exemple des sales tax, les taxes sur les produits de consommation aux États-Unis, est développé dans la conférence).

Pour bien comprendre l'impact d'un système socio-fiscal et estimer ses effets réels, il est ensuite important de savoir qui subit véritablement la charge des impôts ou bénéficie des transferts, au-delà des apparences. L'étude de « l'incidence fiscale » par les économistes a permis de mettre en évidence un paradoxe : les agents redevables de l'impôt n'en supportent pas forcément le coût ; de même les agents récipiendaires d'un dispositif social n'en bénéficient pas forcément. Face à une hausse de l'imposition sur les sociétés par exemple, les entreprises peuvent transférer en partie cette charge fiscale sur les consommateurs (hausse du prix de vente) ou sur leurs salariés (baisse des salaires). Inversement, une baisse de la TVA n'est pas forcément répercutée sur les prix de vente. Du côté des bénéficiaires, une partie des transferts reçus peut être captée par les employeurs, les entreprises ou les propriétaires. Ainsi, une étude de Gabrielle Fack sur l'incidence des aides au logement en France a estimé que les propriétaires avaient capté entre 50% et 80% de la hausse des APL survenue au début des années 1990 en augmentant le prix des loyers. Aux États-Unis, un nouveau dispositif de remboursement des médicaments a été instauré en 2003 dans le programme Medicare : l'économiste John Friedman a estimé qu'un tiers des sommes consacrées à cette couverture supplémentaire avait profité aux entreprises pharmaceutiques et non aux bénéficiaires du dispositif, via une hausse du prix des médicaments. Le risque est donc que le résultat d'une réforme fiscale ou sociale ne soit pas celui qui est recherché.

A quels défis doivent aujourd'hui faire face les systèmes sociaux-fiscaux des pays avancés ? Dans un monde ouvert, une contrainte pèse désormais sur leur efficacité : la mobilité des entreprises et des contribuables aux plus hauts revenus qui peuvent migrer pour échapper à l'impôt. Ainsi, dans les pays de l'OCDE, la probabilité de migration d'un qualifié (bac + 3 et plus) est six fois plus grande que celle d'un moins qualifié (niveau bac ou inférieur). Au niveau européen, la concurrence fiscale entre États s'est intensifiée depuis l'entrée des pays d'Europe centrale et orientale dans l'UE. Dans ce contexte, les systèmes socio-fiscaux européens, mais aussi ceux d'autres pays développés comme les États-Unis, ont connu une évolution tendancielle similaire : au cours des dernières décennies, les taux d'imposition sur les sociétés et les taux marginaux supérieurs de l'impôt sur le revenu ont diminué, tandis que les taxes sur la consommation ont augmenté. Ce transfert d'imposition des bases mobiles (bénéfices des grandes entreprises, travail hautement qualifié) vers les bases peu mobiles (consommation, travail non hautement qualifié) a pour effet de rendre la fiscalité moins redistributive et/ou moins progressive puisque l'imposition de la consommation pèse davantage sur les ménages les plus pauvres à propension à consommer élevée. Il en résulte aussi une « malédiction des classes moyennes » sur lesquelles va tendre à reposer tout alourdissement de l'imposition. Cette modification de la répartition de l'impôt en réponse à la concurrence fiscale délétère entre États conduit à une remise en cause du consentement à l'impôt et des États Providence.

Quelques pistes de réforme de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés sont proposées pour finir. En France, une fusion de l'IR, de la CSG et de la CRDS permettrait d'élargir la base de l'impôt et de mettre en place un barème plus progressif, ce qui serait favorable à une clarté du système et au consentement à l'impôt. Ensuite, une coordination ou une harmonisation fiscale, notamment au niveau européen, serait souhaitable pour desserrer la contrainte de la mobilité sur les systèmes socio-fiscaux. Pour attirer les ménages qualifiés étrangers, certains pays européens ont mis en place des allègements transitoires de l'impôt sur le revenu des expatriés, comme le régime d'impatriation en France. Mais si tous les États instaurent une telle discrimination fiscale entre nationaux et expatriés, il ne sera plus possible de taxer ces ménages mobiles. Il serait donc préférable d'interdire ces dispositifs transitoires dans l'UE. Concernant l'impôt sur les sociétés, l'harmonisation au niveau européen pourrait porter sur les bases d'imposition et pas forcément sur les taux. Il ne faut pas perdre de vue que les impôts permettent de financer des biens et services publics dont bénéficient en retour les contribuables et dont la qualité influence les décisions d'implantation des entreprises et les choix de résidence des ménages. Ainsi, les pays attractifs pour les investisseurs tels que la France peuvent se permettre d'avoir un taux d'imposition supérieur pour une même base d'imposition.

En somme, l'idée à retenir de cette présentation est que tout impôt ou dispositif social ne doit pas être considéré de manière isolée, mais pensé comme articulé à un ensemble – le système socio-fiscal –, si on souhaite le réformer ou en apprécier les effets en termes de redistribution. Lutter contre les inégalités suppose donc un examen des inégalités qui résultent de l'ensemble du système socio-fiscal.

Références citées dans la conférence :

ATKINSON Anthony B. [2015], Inequality, what can be done ?, Harvard University Press.

BÉNASSY-QUÉRÉ A., GOBALRAJA N., TRANNOY A. [2007], "Tax and Public Input Competition", Economic Policy, vol. 22, n°50, p. 385-430, April.

CHETTY R., LOONEY A., KROFT K. [2009], "Salience and Taxation: Theory and Evidence", American Economic Review, 99:4, p. 1145–1177.

CHETTY R., SAEZ E. [2013], "Teaching the tax code: Earning Responses to an Experiment with EITC Recipients", American Economics Journal: Economic Policy.

ELSCHNER Christina, VANBORREN Werner [2009], "Corporate Effective Tax Rates in an Enlarged European Union", Taxation Papers n°14, Directorate General Taxation and Customs Union, European Commission.

FACK Gabrielle [2005], "Pourquoi les ménages à bas revenus paient-ils des loyers de plus en plus élevés ? L’incidence des aides au logement en France (1973-2002)", Insee, Économie et Statistique, n°381-382, octobre.

FRIEDMAN John N. [2009], "The Incidence of the Medicare Prescription Drug Benefit: Using Asset Prices to Assess its Impact on Drug Makers", Job Market Paper, Harvard University, January 8.

HASTINGS Justine S., WASHINGTON Ebonya L. [2008], "The First of the Month Effect: Consumer Behavior and Store Responses", NBER Working Paper n°14578, December.

KLEVEN, LANDAIS C., SAEZ E., SCHULTZ [2014], "Migration and Wage Effects of Taxing Top Earners: Evidence from the Foreigners’ Tax Scheme in Denmark", Quarterly Journal of Economics, vol. 129, n°1, p. 333‑378.

PIKETTY Thomas, Le capital au XXIème siècle, Seuil, 2013.

PIKETTY T., LANDAIS C., SAEZ E. [2010], Pour une révolution fiscale, Seuil, 2010.

ROTHSTEIN Jesse [2008], "The Unintended Consequences of Encouraging Work: Tax Incidence and the EITC", Princeton University, CEPS Working Paper n°165, May.

Pour aller plus loin

Laurent Simula, "A présent : quels impôts pour les riches ?", Cahiers français, n°400, septembre-octobre 2017.

Laurent Simula, "Quel système fiscal dans un monde ouvert ?" et "La politique fiscale : objectifs et contraintes", Problèmes Économiques, Hors-série "Comprendre La fiscalité", n°9, mars 2016.

Laurent Simula et Alain Trannoy, "L'impact du vote avec les pieds sur le barème d'imposition optimale du revenu. Une illustration sur données françaises", Revue économique, vol. 57, n°3, 2006, p. 517-527.

Taxation et compétition électorale : entretien avec Pierre Boyer, chercheur en économie, SES-ENS, 30 mars 2019.

Rapport sur les inégalités mondiales 2018. Wid.world. Décembre 2017.

Notes

[1] IR : impôt sur le revenu. TVA : taxe sur la valeur ajoutée. CSG : contribution sociale généralisée. CRDS : contribution au remboursement de la dette sociale.

[2] James A. Mirrlees, "An exploration in the Theory of Optimal Income Taxation", Review of Economic Studies, vol. 38, n°2, 1971, p. 175-208.

Anne Châteauneuf-Malclès pour SES-ENS.

Prise de vue et réalisation de la vidéo : Raphaël Caillet, sites Toutéconomie et Journées de l'économie.

Autres conférences du cycle « Regards sur les inégalités aujourd'hui » :

Lucas Chancel, Un panorama des inégalités mondiales, 15 octobre 2018.

Conférences des Journées de l'économie le 7 novembre 2018 : Pourquoi les inégalités hommes femmes ne diminuent plus ? ; Mieux comprendre les inégalités aujourd'hui ? ; Les régions riches doivent-elles aider les autres ?

Hippolyte d'Albis, Toutes les générations sont-elles égales ?, 3 décembre 2018.

Sylvie Démurger, Économies émergentes : quelles inégalités ? L'exemple de la Chine, 4 février 2019.

Hélène Périvier, Hommes/Femmes : une impossible égalité ?, 13 mai 2019.