Le budget européen

Ce chapitre reprend en partie l'article paru dans la Lettre de l'OFCE n° 185, avril 1999.

Le tour non coopératif pris durant l'hiver 1998-1999 par la négociation entre gouvernements européens sur l'agenda 2000, c'est-à-dire la programmation du budget communautaire, a amené une issue guère satisfaisante, en retrait des propositions initiales pourtant modérées de la Commission Santer, qui plafonnaient les ressources du budget communautaire à 1,27 % du PIB de l'Union sur l'ensemble de la période de programmation 2000 à 2006. Comment faire de l'emploi un objectif commun crédible, si on commence par paralyser les instruments disponibles à l'échelle communautaire ? Non seulement le pacte de stabilité limite l'autonomie budgétaire des pays membres, mais les gouvernements inventent de nouvelles contraintes sur le budget communautaire, qui vont rationner ce dernier jusqu'en 2006 !

Le Conseil européen de Berlin, qui s'est tenu les 24 et 25 mars 1999, en a précisé l'habillage doctrinal : " Avec l'adoption de nouvelles perspectives financières qui assureront la même rigueur budgétaire au niveau de l'Union qu'au niveau national et empêcheront les dépenses de l'UE d'augmenter plus vite que les dépenses publiques des États-membres, le niveau global des dépenses de l'Union sera désormais stabilisé dans un cadre consolidé. "

La négociation sur l'agenda 2000 aurait pu être le moment privilégié où les responsables européens (gouvernements, Commission, Parlement) déterminent les axes de l'intervention publique communautaire qui, à la fois, répondent à des besoins sectoriels bien identifiés et puissent faire effet de levier pour la croissance européenne. Malheureusement, cette négociation s'est enfermée dans une succession de contraintes en cascades. En cherchant à anticiper l'élargissement à l'Est et les négociations commerciales internationales, les propositions initiales de la Commission européenne traduisaient une volonté prudente de préserver le statu quo budgétaire, en projetant avec des inflexions minimes les principaux postes de dépenses et en maintenant les ressources sous le plafond hérité de l'exercice antérieur. Ces propositions n'ont satisfait personne, ni dans leur volet agricole, ni dans leurs aspects structurels, ni dans leur résultante en termes de contributions nettes. Plusieurs États riches ont avancé une exigence de " juste retour " qui fait fi du bénéfice pour la croissance collective qu'a représenté jusqu'à présent l'appui au rattrapage des régions les moins avancées. Le plafonnement en niveau des dépenses (et non plus en proportion du PIB comme dans les propositions de la Commission) a été proposé par la France et repris par l'Allemagne, ce qui a suscité la contestation des pays du Sud. Enfin, l'habituel conflit sur la Politique agricole commune est venu couronner cette négociation, prenant le dessus sur la discussion approfondie des autres dépenses.

La conclusion apportée par le Conseil de Berlin est un compromis, qui porte la marque de ces péripéties. La confirmation du plafond des ressources propres ne doit pas dissimuler un sensible freinage des dépenses par rapport aux propositions de la Commission. Les crédits de paiement annuels reviendraient d'une proportion de 1,13 % du PNB communautaire en 1999 à 1,09 % en 2006 (nouveaux membres alors inclus), après un léger gonflement transitoire en 2002-2003, au moment supposé des adhésions (tableau VIII.1). Le Conseil n'a pas modifié les financements proposés par la Commission pour le processus de préadhésion et d'adhésion, sur la base de l'hypothèse technique d'une adhésion en 2002 des cinq pays d'Europe centrale et orientale préretenus et de Chypre. Ces financements sont soigneusement distingués des dépenses en direction des actuels pays membres, et le Conseil exclut formellement des réaffectations futures entre ces deux catégories de dépenses.

Les nouvelles économies de dépenses affecteront donc les actuels membres de l'Union. Hors financement de l'adhésion, les crédits seront, à prix constants, inférieurs en 2006 à leur point de départ actuel. Ces économies alimentent, compte tenu d'un plafond de ressources propres inchangé, une marge pour imprévus plus substantielle que dans le schéma initial de la Commission.

Instaurée en 1988, la programmation budgétaire pluriannuelle au niveau communautaire est allée de pair avec la montée en puissance de la ressource PNB qui assure en 1999 près de la moitié des ressources propres de l'UE. Cette évolution entérine le repli des ressources propres traditionnelles (droits de douane et prélèvements agricoles), rendu inévitable par la libéralisation des marchés internationaux. Elle permet aussi de mieux asseoir l'apport de chaque pays européen sur sa capacité contributive que ne le fait la contribution TVA, qui représente encore un gros tiers des ressources propres. Mais la procédure de programmation est aujourd'hui à bout de souffle parce qu'elle devient le lieu principal d'expression des conflits d'intérêt supposés entre gouvernements. Les contributions nationales marginales à ce budget, qui permettent de l'équilibrer annuellement dans le cadre du plafond prédéterminé, sont considérées comme des charges par les États soumis à la discipline du pacte de stabilité. Le dispositif actuel fait du budget communautaire le bouc émissaire des autorités budgétaires nationales.

La polarisation des positions

Le quatuor formé de l'Allemagne, de l'Autriche, des Pays-Bas et de la Suède a fait en 1998 une proposition visant à généraliser, en l'adaptant convenablement, le principe de correction de la contribution budgétaire nette appliquée aujourd'hui au seul Royaume-Uni : compenser, partiellement mais fortement, les soldes budgétaires négatifs d'un État dès lors qu'ils dépassent un seuil déterminé (de l'ordre de 0,3 à 0,4 % du PNB). La proposition a le mérite de clarifier le seuil que les États-membres considèrent comme une mesure de la solidarité maximale entre eux. Son application réduirait le solde budgétaire net des quatre pays qui l'ont mise en avant de 0,1 à 0,3 %, de leur PNB, l'effet le plus important concernant l'Allemagne. Elle réduirait considérablement le privilège dont jouit le Royaume-Uni, qui bénéficie seul aujourd'hui d'une compensation de cette nature, alors que les raisons qui pouvaient initialement la justifier (la modestie du secteur agricole britannique, comparée au poids des dépenses agricoles dans le budget communautaire ; la prédominance de l'assiette TVA, défavorable au Royaume-Uni) se sont sérieusement amoindries. Au-delà de ce cas d'espèce, elle est évidemment complètement antinomique à la proposition espagnole et portugaise, également avancée en 1998, d'un remplacement de la ressource TVA par la ressource PNB et d'une progressivité des contributions assises sur le PNB.

Pourtant les projections associées aux propositions initiales de la Commission pour l'agenda 2000, effectuées sur la base d'hypothèses de croissance prudentes, n'aboutissaient pas à dramatiser le problème des soldes budgétaires. L'élargissement envisagé aux PECO suscitait bien sûr dans ces projections une évolution négative du solde budgétaire de tous les pays membres actuels (de l'ordre de 0,15 % de leur PNB d'ici 2006), compte tenu du niveau de développement inférieur des nouveaux arrivants. Mais la prise en compte, à côté de l'impact de l'élargissement, des réformes de la PAC et des fonds structurels, diminuait plutôt l'inégalité des contributions nettes entre membres actuels. La question fondamentale est bien celle du degré de redistribution qui peut faire l'objet d'un consensus au sein d'une Union élargie et plus hétérogène.

Le Conseil européen de Berlin n'a pas vraiment tranché. Il programme la poursuite de la substitution de la ressource PNB aux autres ressources propres. Il maintient à l'identique la compensation en faveur du Royaume-Uni, se bornant à des ajustements techniques, mais son financement sera modifié afin que la contribution de l'Allemagne, de l'Autriche, des Pays-Bas et de la Suède à cette compensation soit ramenée à 25 % de leur contribution normale (sachant que l'Allemagne ne payait déjà que les deux tiers de cette contribution normale, calculée jusqu'à présent au prorata des paiements nationaux au titre de la TVA).

La réforme des ressources propres : l'Arlésienne

Une réforme positive du budget européen devrait être ouverte quant à la taille opportune du budget, à la nature de ses ressources et aux critères redistributifs guidant l'orientation des dépenses. La Commission Santer avait souhaité que cette réforme maintienne la distinction entre le principe de capacité contributive de chaque État-membre, dévolu au mode de collecte des ressources, et celui de prise en compte de la prospérité relative, dévolu aux critères guidant l'orientation des dépenses. Le PNB converti en euros aux taux de conversion ou de change effectifs reste la mesure la plus simple de la capacité contributive, la prospérité relative fait référence au PNB par habitant, apprécié selon la parité des pouvoirs d'achat : c'est de fait un des critères pris en compte dans l'octroi des fonds structurels. Cette distinction conduit à ne pas réduire la solidarité européenne à une simple redistribution financière mais à lui donner la forme de politiques communes et ciblées, sujettes à évaluation, qui agissent directement sur le niveau de développement des régions en rattrapage.

Une pluralité d'évolutions est envisageable pour améliorer, simplifier et, éventuellement, élargir les ressources propres dont dispose le budget de l'UE. La Commission Santer en a fait l'inventaire : la taxation de la pollution énergétique, celle des communications, une TVA composée d'un taux national et d'un taux communautaire, la communautarisation des accises, de l'impôt sur les sociétés ou de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, la retenue à la source sur les intérêts, ou enfin, l'imposition des bénéfices de la BCE (le " seigneuriage "). On peut aussi envisager de fonder complètement les contributions nationales sur l'assiette PNB, quitte à laisser les États libres du mode de taxation précis qu'ils retiennent pour remplir leurs obligations (mais la ressource PNB ne serait pas une vraie ressource propre de l'Union). L'évaluation pratiquée par la Commission a pour intérêt de faire ressortir les critères qui peuvent amener à préférer telle ou telle orientation. Certains de ces critères ne sont pas différents de ceux qui sont pertinents pour apprécier un système fiscal national : adéquation de la ressource à la taille envisagée du budget, transparence et simplicité pour le citoyen, bilan favorable entre le coût de collecte de la ressource et son produit. D'autres posent la question de la nature des choix politiques et institutionnels qu'ont à opérer les Européens : le critère d'autonomie financière vise à promouvoir l'indépendance du budget européen par rapport aux Trésors publics nationaux ; le critère d'équité vise à proportionner la charge de chaque État à sa capacité contributive. Il n'est pas aisé d'articuler ces deux critères : le recours accru, voire exclusif, à l'assiette PNB peut satisfaire l'équité (dans les limites jugées supportables par les États-membres) ; c'est de plus un mécanisme transparent et peu coûteux, mais il ne garantit guère l'autonomie financière du budget communautaire. Pour cette raison notamment, une composante spécifiquement communautaire de la TVA et la taxe CO2 sur l'énergie ont leurs partisans. Le Conseil européen de Berlin a reporté les échéances de la réforme des ressources propres, la nouvelle Commission étant invitée à agir avant 2006.

La redistribution par les dépenses structurelles

Même s'il reste modeste, le budget communautaire peut constituer un levier d'autant plus efficace pour l'expression et la mise en œuvre des orientations de croissance qu'il s'articule positivement avec les instruments nationaux. Déjà présent dans la politique des fonds structurels, le principe d'additionnalité des financements a été confirmé et précisé par le Conseil de Berlin. Ce principe repose sur le développement de partenariats à de multiples niveaux institutionnels. Son efficacité relève de la responsabilité des instances nationales ou locales et communautaires, et dépend de la qualité de leur coordination. Le degré de cette efficacité conditionne les implications de la plus grande concentration thématique et spatiale des fonds structurels confirmée par le sommet de Berlin. Les objectifs sont ramenés de cinq à trois : le rattrapage des régions retardataires (dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire), l'appui à la reconversion dans les régions en mutation, le développement des ressources humaines. La population couverte par les objectifs régionaux, qui correspondait à la moitié de la population de l'Union, se rapprocherait du tiers.

La croissance de l'ensemble européen bénéficierait d'un rattrapage plus résolu et régulier des régions les moins avancées, qui, lorsqu'il est observé à un niveau régional suffisamment détaillé, marque le pas dans la dernière décennie. La réforme des fonds structurels soulève ainsi trois questions principales : l'ampleur de l'effort redistributif collectivement consenti ; l'efficacité du ciblage et de la mise en œuvre des dépenses ; la nature des politiques macroéconomiques menées en Europe, car les efforts décentralisés de rattrapage ne peuvent escompter le même succès selon l'effet d'entraînement qu'exercent, ou non, les perspectives globales de croissance.

TABLEAU VIII.1. - CADRE FINANCIER ADOPTÉ PAR LE CONSEIL EUROPÉEN DE BERLIN, À HORIZON 2006

Ce cadre financier est établi sur la base de l'hypothèse technique de l'adhésion en 2002 des cinq candidats est-européens préretenus et de Chypre. Le Conseil de Berlin a repris apparemment les hypothèses de croissance adoptées par la Commission pour élaborer ses propositions initiales (2,5 % par an pour l'Union actuelle, 4 % pour les pays candidats).

Source : Conseil européen.

Bibliographie

COUR P. et NAYMAN L., "Fonds structurels et disparités régionales", Lettre du CEPII, n° 177, mars 1999.

ÉCHINARD Y., La Zone euro et les enjeux de la politique budgétaire, Presses Universitaires de Grenoble, coll. "Débat", 1999.

FITOUSSI J.-P., Rapport sur l'état de l'Union européenne, Fayard et Presses de Sciences Po, 1999.