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Élections européennes : les nouveaux défis du Parlement européen

Publié le 19/09/2019
Auteur(s) : Olivier Rozenberg
Augustin Rogy
Dans cet entretien, le politiste Olivier Rozenberg revient sur la position du Parlement européen au sein des institutions européennes et sur la culture du compromis et l'importance des logiques transnationales qui le caractérisent. Il aborde également la question des Spitzenkandidaten et les enjeux soulevés par les récentes élections européennes de mai 2019.

Olivier Rozenberg est Associate Professor à Sciences Po et chercheur au Centre d'études européennes et de politique comparée. Ses recherches portent en particulier sur l'étude des parlements en Europe, des parlements nationaux comme du Parlement européen. Ses travaux se situent à la fois dans le domaine de la sociologie du personnel politique et des analyses des activités parlementaires et de leurs règles.

Entretien avec Olivier Rozenberg

On accuse souvent le Parlement européen de ne pas avoir de poids. Quel est vraiment le pouvoir du Parlement dans le processus législatif ?

Le Parlement européen a un pouvoir législatif très important, surtout depuis le traité de Lisbonne, car il décide maintenant à part égale avec les États, représentés au Conseil, dans un grand nombre de domaines. On a estimé qu'il pouvait bloquer ou mettre un veto à 90% des lois. Il a aussi un pouvoir en matière budgétaire et de contrôle de la Commission, notamment avec la possibilité de l'investir et de la censurer. Du point de vue des pouvoirs, il devient un parlement comme un autre. En revanche, il ne peut pas proposer de législation. Mais il n'est pas le seul dans ce cas, puisque cette situation s'impose à l'ensemble des acteurs, y compris aux États, pour garantir le monopole législatif à la Commission et in fine la cohérence de la législation européenne. Ce n'est donc pas une faiblesse qui lui est spécifique, me semble-t-il.

Le Parlement européen
Historiquement pourquoi avoir donné un monopole d'initiative législative à la Commission ?

Cela ne valait pas par rapport au Parlement, qui n'avait pas de pouvoir ni le nom de parlement, mais par rapport aux États. L'objectif était que la législation prenne vraiment en compte une forme d'intérêt général européen. C'était aussi une façon de mettre à distance les acteurs les plus puissants du jeu que sont les plus gros États, en d'autres termes la France et l'Allemagne, et de protéger les petits États contre les gros. Cela correspond par ailleurs à une vision bureaucratique – sans jugement négatif – dans lequel une administration, de haut niveau et indépendante, peut préparer les meilleurs projets possibles.

Dans le processus législatif, notamment lors des « trilogues », les réunions tripartites entre le Parlement, le Conseil et la Commission, le Parlement a-t-il la capacité de s'opposer au Conseil ? ou ce dernier est-il dans une position de force ?

Le Conseil peut être dans une position de force, mais il y a des cas très différents. Lorsque les dossiers sont bloqués au niveau du Conseil, le Parlement peut proposer un compromis, une solution indiquée face à des blocages d'intérêts nationaux. C'est notamment le cas du PPE (Parti populaire européen) et du PSE (Parti socialiste européen), les deux principaux partis politiques européens, qui sont capables de trouver une voie médiane et donc d'inciter au compromis. Cela peut être fait de manière informelle et d'une façon très indirecte, par exemple à travers l'annonce d'une convergence entre le rapporteur et le shadow rapporteur, qui pousse un État membre clef à rejoindre la majorité politique au Conseil et permet de dénouer une situation. Certes le Parlement n'est pas en position centrale lors des trilogues, mais pour autant, il détient tout de même un réel pouvoir, d'action autant que d'influence.

Justement, est-ce que le Parlement européen pourrait avoir intérêt à adopter une position plus frontale ? ou n'en a-t-il pas les moyens aujourd'hui ?

L'hypothèse selon laquelle le Parlement européen taperait du poing sur la table est contraire à l'esprit qui prévaut en général au sein de l'Union européenne et en particulier au niveau du Parlement, esprit qu'on peut qualifier de fonctionnaliste. Si le système politique existe, s'il y a des traités et des gens qui travaillent dans l'Union, c'est pour « délivrer », donner des politiques publiques. L'idée domine qu'un accord est toujours meilleur que le statu quo, qu'un compromis est préférable à un affichage de position opposée. Cet esprit fonctionnaliste donc, qui caractérise Bruxelles et particulièrement le Parlement, est vécu comme un enjeu pour montrer que l'institution fait bon usage des prérogatives qui lui sont conférées par les traités, qu'il s'agit d'une institution raisonnable, soucieuse de la meilleure solution et de passer des compromis.

La question que vous posez est de savoir s'il serait souhaitable que le Parlement soit davantage en opposition… C'est compliqué. J'aurais tendance à penser effectivement qu'il serait préférable qu'on ne recherche pas des compromis à tout prix, que les deux principaux groupes PPE et PSE ne se mettent pas systématiquement d'accord et affichent parfois des divergences. En même temps, il faut avoir en tête le prix à payer : l'absence de législation. Potentiellement, le statu quo est donc une régression de l'intégration… Le Parlement pourrait sans doute le faire plus souvent, mais avec modération.

Au sein des commissions du Parlement, est-ce que le prisme national peut l'emporter sur une lecture politique ?

Ce n'est pas beaucoup le cas et c'est là le grand succès du Parlement : le taux de cohésion des votes par groupe est très élevé. La logique de la vie politique européenne est vraiment transnationale. Par rapport à la force des intérêts nationaux dans le fonctionnement de l'intégration et de l'Union européenne, le Parlement est un lieu où l'appartenance à des familles politiques transnationales n'est pas un faux-semblant. Bien qu'on ne puisse pas nier que des intérêts nationaux y soient défendus, un député vert français votera davantage comme député vert que comme Français. C'est tout à fait remarquable et un véritable succès de l'institution.

La donne a toutefois été modifiée par les récentes élections, compte tenu de la forte coloration nationale dans la composition des groupes. On a une forte présence de représentants des États du Sud dans le groupe des Socialistes et Démocrates (S&D), d'États membres de l'Est dans le groupe PPE, avec l'Allemagne, et d'États du Nord chez les libéraux et les Verts. La dimension nationale revient donc par la bande.

Graphique : Composition du Parlement européen 2019-2024

Source : site du Parlement européen - Cliquez sur l'image pour l'agrandir

Pour poursuivre sur les élections européennes, pourquoi le suffrage universel direct a-t-il été choisi pour ce scrutin en 1979 ?

Il y a plusieurs éléments. Ajouter une composante électorale à la construction européenne participait d'une volonté de démocratiser celle-ci et d'approfondir l'intégration européenne. Le Parlement européen recoupe en effet ces deux dimensions, il est un vecteur de démocratisation et par lui-même, un symbole de l'unification de l'Europe. A un moment où l'intégration était en difficulté avec des blocages, l'aspect institutionnel pouvait être une option.

Est-ce que cette évolution a permis de renforcer la légitimité du Parlement ?

Oui, c'est certain. Cela a aussi renforcé le discours du Parlement européen pour obtenir des prérogatives ou interpréter des dispositions dans un sens qui lui était favorable. Il se présente désormais comme l'institution du peuple sur la base de cette réforme. D'un point de vue pratique, cela a aussi contribué à ce que les députés européens soient des membres à plein temps du Parlement, qui y passent leur temps et sont rémunérés durant leur mandat. Auparavant, il s'agissait de délégations de parlements nationaux, qui consacraient seulement quelques jours par an à ces questions.

Le Parlement a rejeté l'année dernière (en 2018) l'idée de listes transnationales, mais cette option permettrait-elle de renforcer davantage sa légitimité et la logique politique qui fait sa force ?

Premièrement, c'est une hypothèse peu vraisemblable car lorsque cela a été rejeté, il y avait une fenêtre d'opportunité unique avec le Brexit et l'élection d'Emmanuel Macron. De plus, je ne suis pas sûr que cela renforcerait la légitimité du Parlement européen, je vois même plutôt l'inverse car cela prêterait vraiment le flanc aux accusations d'élus lointains ayant des rapports distendus avec les électeurs.

Sur le plan de la logique politique, quand il faut répartir des postes, ce sont les logiques nationales avec des équilibres qui l'emportent, on l'a vu récemment. Pour poursuivre le raisonnement, on peut très bien imaginer que les partis aient des listes transnationales mais qu'ils fassent alterner grands et petits États, d'Est et d'Ouest. Ce principe n'impliquerait donc pas la disparition de la logique nationale.

D'autant qu'il était question de n'avoir qu'une partie des députés élus sur la base transnationale…

Effectivement, cela aurait aussi posé d'autres questions.

Concernant les futures évolutions du Parlement, on a vu l'échec récent de l'application du processus des « Spitzenkandidaten » (i.e. le choix du Président ou de la Présidente de la Commission européenne parmi les têtes de liste des partis sortis vainqueurs des élections européennes). Comment expliquer que ce principe ne soit pas réellement respecté ?

En 2019, Emmanuel Macron a pesé de tout son poids pour que le principe des  Spitzenkandidaten ne s'applique pas… et il a réussi. On avait un acteur français assez puissant pour qu'il réussisse à mettre son véto. Certes, il n'était pas assez puissant pour imposer la personne qu'il aurait souhaitée à la tête de la Commission mais il avait la marge de manœuvre nécessaire pour dire non à Manfred Weber. Ce qui a servi à Emmanuel Macron dans cette affaire, c'est son poids dans le débat européen, le poids de la France, mais aussi le fait qu'il y avait visiblement une erreur de casting. Ils avaient choisi quelqu'un qui n'avait pas eu d'expérience ministérielle au sein d'un État membre, qui plus est une figure radicale au sein de la droite. Quelqu'un de plus centriste aurait déjà eu plus de chance.

Est-ce que le principe même d'un « Spitzenkandidat » pourrait là encore renforcer la légitimité du Parlement européen ?

Pas tellement, puisqu'on l'a déjà eu en 2014-2019 avec Jean-Claude Juncker et que cela n'a pas permis de regain de légitimité. Quand on discute de ces questions, il faut faire attention à prendre du recul et bien avoir en tête les ressorts de la légitimité de l'intégration européenne, surtout en période de crise, de chômage de masse et de politiques d'ajustement. En Grèce par exemple, le fait que la Commission soit dirigée par la tête de liste du parti victorieux importe peu dans l'adhésion à l'Union européenne.

Alors précisément, comment expliquer le regain de participation récent lors des élections, qui semble quand même assez homogène ?

Quand on regarde finement, le regain de participation n'est pas si homogène que ça. Il concerne avant tout quelques grands États comme la France, l'Allemagne, la Pologne ou l'Espagne. Ce sont ces pays qui tirent la moyenne européenne vers le haut, moyenne qui est simplement calculée en additionnant le nombre d'électeurs. En réalité, un taux de participation de 50% reflète le poids plus important accordé aux électeurs allemands relativement aux électeurs luxembourgeois.

On peut expliquer ce regain par plusieurs éléments. Tout d'abord, c'est vrai, par un plus grand intérêt des citoyens pour les questions européennes, en partie à la suite de la longue crise que l'Europe a traversée – économique et migratoire – qui a montré qu'elle occupait un rôle central dans la réponse apportée à ces enjeux. La polarisation du débat entre pro et anti-européens avec les populistes et Macron a aussi joué un rôle non négligeable en renforçant l'intérêt du transnational. La deuxième raison est l'organisation le même jour de scrutins nationaux (élections municipales, législatives…) dans plusieurs pays comme en Allemagne ou en Espagne. Le troisième élément d'explication tient au fait que les pays de l'Est, qui avaient montré en 2014 une très forte indifférence pour ces élections, ont connu un certain rattrapage dans leurs taux de participation. Dans la plupart de ces États, qui demeurent à un niveau de participation moindre, l'écart s'est restreint. Voici les trois réponses que je vois, en insistant sur le fait que cette évolution est contrastée et dépend vraiment des États membres.

Graphique : Taux de participation aux élections européennes par pays en 2019

Source : site du Parlement européen - Cliquez sur l'image pour l'agrandir

Ces élections nationales en parallèle sont-elles un fait nouveau ?

Non, certes, mais le phénomène était particulièrement marqué lors de ce scrutin.

Comment expliquer une aussi faible participation des pays de l'Est aux élections européennes ?

La faible participation des pays de l'Est n'est pas spécifique aux élections européennes. On vote tout simplement moins en Europe de l'Est, cela pour plusieurs raisons. Ces pays n'ont pas soixante-dix ans d'élections libres derrière eux, et par conséquent l'enracinement démocratique n'a pas la même force que dans d'autres pays membres de l'UE. De plus, ces États ont connu une très forte instabilité démocratique après la chute du mur, avec des partis au pouvoir qui changeaient très régulièrement. Plus généralement, ils ont vécu une déception réelle vis-à-vis de la démocratie libérale qui n'est pas négligeable non plus. Pour revenir à votre question, on vote donc moins aux élections générales, ce qui se retrouve dans la participation aux élections européennes.

Propos recueillis par Augustin Rogy, étudiant au sein du Master AlterEurope de l'ENS de Lyon.

Pour aller plus loin

Sur SES-ENS :

• Pour prolonger cette interview, un entretien avec le politiste Olivier Costa : Comment fonctionne le Parlement européen ? (septembre 2019)

• Une actualité sur les résultats des élections au Parlement européen de mai 2019.

Les vidéos du Groupe de recherche sur l'UE (GrUE) au sein de l'Association Française de Science Politique, complétées par une sélection d'articles de la revue Politique européenne pour aller plus loin :

Le fonctionnement du Parlement européen (Sébastien Michon)
Les partis politiques européens (Francisco Roa Bastos)
Les citoyens européens face aux élections (Nicolas Hubé)

Dossier : Une vie politique européene ? / A european political life ?, Sciences Po Bibliothèque, mai 2009 (présentation par Olivier Rozenberg).

Selma Bendjaballah, Stéphanie Novak et Olivier Rozenberg, "Comment doutent les institutions. Réformer la procédure législative de l'Union européenne", Revue de l'OFCE, n°134, 2014/3, p.39-51

Olivier Rozenberg, "L’influence du Parlement européen et l’indifférence de ses électeurs : une corrélation fallacieuse ?"Politique européenne, n°28, 2009/2, p.7-36.

Publications d'Olivier Rozenberg.