Entretien avec Elena STANCANELLI sur la prime pour l'emploi

La Prime Pour l'Emploi (PPE) , crée en 2001, et reformée à plusieurs reprises ensuite, vise deux objectifs : augmenter le niveau de vie des travailleurs à bas salaires et renforcer les incitations financières au travail pour des emplois peu rétribués. Ces objectifs sont communs aux mesures de crédits d'impôts Anglo-Saxonnes, telles que, notamment, le « Working Tax Crédit » (WTC) britannique et le « Earned Income Tax Credit » (EITC) américain, crée en 1975. Les mesures de crédits d'impôts sont aussi connues comme « in-work benefits », du fait qu'elles ne touchent que les individus en emploi.

L'octroi de la prime pour l'emploi dépend des revenus individuels de travail ainsi que d'une condition de ressources au niveau du ménage. Le montant alloué en fonction du niveau de revenu est présenté dans le graphique 1 ci-dessous. Les travailleurs qui perçoivent un revenu inférieur à 0.3 SMIC en terme de revenu « annualisé » (égal à 0.3*SMIC*52 semaines) n'ont pas droit à la prime pour l'emploi. Le montant de la PPE augmente avec les nombres de personnes à charge et il est maximal pour les travailleurs qui gagnent le SMIC. Les conditions de revenus sont assouplies pour les couples mariés monoactifs.

La PPE se différencie des ses équivalents Anglo-Saxons pour les raisons suivantes :

1) La PPE est seulement « faiblement » familiarisée : l'octroi du crédit est sujet à une condition des ressources au niveau du ménage mais le droit à la prestation est individuel, alors que le WFTC est le EITC sont payable au ménage -d'où, par exemple, les désincitations du EITC au mariage aux Etats-Unis (voir par exemple Ellwood, 2000).

2) Les montants supplémentaires liés à la présence d'enfants dans le ménage sont très faibles, égales à 31 Euros par enfant et 62 Euros pour le premier enfant de parent isolé (voir graphique 1). En revanche ces montants sont beaucoup plus importants pour le WFTC et l'EITC, du fait de leur caractère fortement familiarisé.

3) Le nombre de bénéficiaires de la PPE, estimés à 9,1 millions de foyers fiscaux en 2005 (Barnau et Bescond, 2006), environ 26% de l'ensemble des foyers fiscaux français, est bien plus large qu'à peu près un million de bénéficiaires au Royaume Uni et 20 millions aux Etats Unis.

4) Les montants en jeu sont beaucoup plus faibles: le montant moyen par foyer bénéficiaire étant de 295 Euros en 2005 en France, contre plus de 2,000 Euros au Royaume Uni et aux alentours de 700 Euros aux Etats-Unis.

5) Sont exclus de la PPE les travailleurs employés un faible nombre d'heure sur l'année -un des buts de la mesure étant de ne pas encourager les « petits boulots » - alors que cela n'est pas le cas pour le WFTC ni le EITC.

Graphique 1. Montant de la PPE par type de ménage : un seul bénéficiaire par ménage

 

Source: Stancanelli, 2008.

Une proposition actuelle de reforme de la PPE envisagerait de remplacer la PPE, le RMI et l'APE par une allocation complètement familiarisé, le Revenu de Solidarité Active (RSA).

Le dispositif de l'intéressement à la reprise d'activité des bénéficiaires des allocations du régime de solidarité permet le cumul des revenus salariaux avec les allocations pendant une durée maximale de 12 mois, afin d'encourager financièrement les allocataires de solidarité à reprendre une activité professionnelle. L'intéressement est limité dans le temps alors que la PPE peut être reçue de façon permanente à condition de satisfaire chaque année les réquisits d'éligibilité. Mais les montants en jeu ne sont pas les mêmes : l'intéressement est beaucoup plus important que la PPE.

En ce qui concerne le Revenu de Solidarité Active, les principales différences avec la PPE sont la « complète » familiarisation du RSA et l'élargissement aux bénéficiaires du RMI et de l'API.

Selon le modèle économique conventionnel d'offre de travail, les mesures de crédit d'impôt, tels que la PPE, le WFTC et le EITC, inciteraient les chômeurs à reprendre un emploi. Ces mesures contribuent à augmenter le revenu de travail vis-à-vis du revenu perçu pendant la période d'inactivité. Elles contribueraient par ce biais à réduire les trappes à inactivité qui peuvent se produire lorsque les allocations des chômeurs ne sont pas inférieures aux revenus salariaux attendus.

Certaines études économiques mettent en avant que les employeurs pourraient réagir en baissant les salaires des travailleurs qui toucheraient le crédit d'impôt. C'est une des raisons pour lesquelles habituellement le crédit d'impôt n'est pas versé par les employeurs, mais par le fisc.

L'effet sur les heures travaillées est ambigu. Il dépend de la portée respective de trois effets :

1) l'effet substitution -le travail étant devenu plus rentable, les employés concernés par la PPE souhaiteraient travailler davantage d'heures;

2) l'effet revenu-le travail étant devenu plus rentable, les employés qui touchent la PPE opteraient pour réduire leurs heures de travail, à revenu égal;

3) ainsi que de la portion de la courbe du crédit d'impôt concernée- dans la partie croissante du graphique 1, où le montant de la PPE augmente avec le salaire perçu, les individus sont incités à augmenter les heures travaillées, alors que dans la partie décroissante, où la PPE décroit progressivement, il se produirait des (dis) incitations à une diminution des heures de travail.

La dimension temporelle est aussi importante. Selon certaines études, les effets d' « annonce » d'une nouvelle mesure de politique publique en amplifieraient l'impact au moins pendant la première année (voir par exemple, Blundell et al., 2004). D'autres auteurs soulignent que les individus concernés sont très lents à réagir, car souvent ils connaissent mal les modalités d'octroi de la nouvelle mesure. Une étude récente (Bonnefoy, et al., 2008) montre que la majorité des bénéficiaires potentiels de la PPE « connaissent les grands principes de ce dispositifs », mais « les règles précises de fixation du montant de la PPE leurs échappent ».

Les reformes successives de la PPE visant, par exemple, à augmenter les incitations à la reprise d'emploi pour les chômeurs sont encore trop récentes pour que une évaluation soit possible. Les premières études ne trouvent néanmoins pas d'impact significatif sur l'emploi (voir Stancanelli, 2007).

Compte tenu des faibles montants de la PPE il n'est pas surprenant que les effets sur l'emploi soit négligeables voir nuls.

La littérature économique touchant à l'évaluation des effets du crédit d'impôt sur l'offre de travail montrent que ces effets peuvent varier avec le sexe et le statut matrimonial des individus. En particulier, les effets seraient positifs pour les célibataires et les parents isolés mais négatifs pour les femmes en couple, souvent le travailleur « secondaire » du ménage. Celles-ci diminueraient leur offre de travail à cause de l'effet revenu et de la condition de ressources au niveau du ménage.

Plusieurs études pour les Etats Unis ont montré que les effets attendus du crédit d'impôt sur l'offre de travail individuelle seraient positifs. En particulier, les effets seraient positifs pour les parents isolés (par exemple, Meyer and Rosembaum, 2001). En revanche, le crédit d'impôt aurait des effets de desincitation sur la participation et les heures travaillées pour les femmes en couple (par exemple, Eissa and Hoynes, 1999, 2004a, 2004b and Heim, 2005). Au Royaume Uni, les évaluations n'ont pas trouvé des effets significatifs sur l'emploi (par exemple, Blundell and Hoynes, 2003 ; Blundell, 2005). En France, nombres d'études ont évalué ex-ante, suite à la création de la PPE, les effets attendus sur l'emploi, à l'aide de modèles de simulation (Laroque et Salanié, 2002a et 2002b, par exemple), en concluant en particulier que les effets sur l'emploi des femmes seraient positifs mais très faibles. Les évaluations conduites ex-post, après la création de la PPE, ont conclut en faveur d'effets non-significatifs sur l'emploi des femmes célibataires mais négatifs pour les femmes mariées, et positifs pour les femmes cohabitant (Stancanelli, 2007 and 2008). Ces effets ne seraient que faiblement significatifs du point de vue statistique. Ils renvoient néanmoins aux possibles effets de desincitation dus à la familiarisation de la mesure (voir aussi graphique 2) et bien soulignés dans la littérature américaine.

Graphique 2. Montant du crédit d'impôt selon les revenus de l'époux. Couples mariée avec 2 enfants. Le mari gagne le SMIC ou 2*SMIC.

Lors d'un débat sur les retombées de la PPE sur l'emploi et le niveau de vie des travailleurs à bas salaires, organisé par l'OFCE en juin 2003 à Sciences-Po (voir le compte rendu de ce débat, dossier PPE, Revue de l'OFCE , No. 87, 2003), il avait été conclu que la PPE n'aurait pas eu un impact important sur l'emploi et le niveau de vie des travailleurs « pauvres ». Un ciblage plus fin de la mesure avait été recommandé par la majorité des intervenants.

Il est difficile d'évaluer les propositions de reforme de la PPE. Aujourd'hui, ce sont les travailleurs qui gagnent entre 0.3 and 1.4 SMIC (voir graphique 1) qui touchent la PPE, sous condition de satisfaire la condition de ressources au niveau du ménage. Mais les couples mariés monoactifs peuvent gagner jusqu'à 2 fois le SMIC et continuer de toucher la PPE. Or, compte tenu du coût actuel de la vie en France, il me paraît délicat de baisser cette borne. C'est donc plutôt le plafond fixé pour la condition de ressource au niveau du ménage qui baisserait afin de mieux cibler les ménages pauvres. Aujourd'hui, le nombre de ménages relativement aisés qui touchent la PPE n'est pas négligeable (voir, par exemple, Legendre et al. 2002 et 2004). La baisse du plafond permettrait donc de réduire le nombre de bénéficiaires, et d'augmenter le montant de la PPE, à cout budgétaire constant.

Seule une augmentation importante du montant de la PPE perçu par les ménages bénéficiaires de la mesure permettrait, par ailleurs, d'atteindre les objectifs fixés de redistribution de revenu vers les ménages de travailleurs à bas salaires et de réduction des trappes à inactivité.

Reste toujours à régler la question des éventuelles desincitations au travail pour les femmes en couple, qui pourraient être éliminées seulement avec l'individualisation complète de la mesure. Or, cela n'est pas simple à implémenter dans un contexte de taxation conjointe du couple sauf à supprimer complètement la condition de ressources au niveau du ménage, ce qui engendrerait, en revanche, des coûts additionnels importants et réduirait le ciblage des ménages de travailleurs « pauvres ».

 

Références bibliographiques

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