Caractéristiques distributives de la fiscalité environnementale

Mireille Chiroleu-Assouline et Mouez Fodha, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne (Centre d'Economie de la Sorbonne) et Paris School of Economics.

L'un des problèmes de politique économique les plus débattus actuellement est celui du choix de l'instrument économique le plus adapté à la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre. La mise en place au niveau européen d'un marché de permis d'émission négociables a suscité de nombreuses critiques, l'une des principales étant la réussite des pressions exercées par les grandes entreprises des secteurs concernés (production d'énergie, automobile, cimentiers, etc.) sur la quantité de quotas attribués - gratuitement : celle-ci étant trop importante, elle a conduit à un prix du carbone beaucoup plus faible que nécessaire pour atteindre les objectifs prévus dans le cadre du protocole de Kyoto. Cette défaillance du marché donne de nouveaux arguments aux défenseurs de la taxe environnementale. Ainsi, dans sa lettre ouverte à Barack Obama au moment de son investiture à la présidence des Etats-Unis, James Hansen[1] avait fait le constat et la proposition suivants : «Les politiques actuelles visant à limiter les émissions de CO2 par le biais des marchés de droits à polluer sont un échec (...) il faut plutôt instituer une taxe carbone universelle dont les fonds collectés seraient redistribués forfaitairement en tenant compte de l'empreinte écologique et des revenus de chaque foyer».

Néanmoins, l'un des arguments le plus souvent évoqué pour combattre l'instauration d'une telle taxe est le fait qu'elle serait régressive et pèserait par conséquent davantage sur le budget des agents les plus pauvres. Cette propriété nécessite d'adopter, pour analyser l'opportunité de mettre en place une taxe carbone, une méthode plus appropriée que la simple approche holiste utilisée habituellement.

Alors que l'existence de bénéfices macroéconomiques nets lors de la mise en place d'une politique environnementale implique que les gains aient dépassé les pertes pour la société prise dans son ensemble, cette condition peut ne pas être vérifiée pour tous les membres de la société, considérés individuellement. Certains segments de la population peuvent avoir à supporter une part plus élevée des coûts de la mesure environnementale. Prêter une attention particulière à la justice environnementale est important pour au moins deux raisons, la première est éthique, la deuxième est pragmatique. La dimension éthique s'intéresse à la compatibilité de la distribution des coûts et des bénéfices avec les normes de justice sociale. L'objectif de justice des politiques est un complément pertinent à celui d'efficacité économique. La dimension pragmatique découle du lien entre les conséquences inégalitaires de la répartition des coûts de la politique et la probabilité que la réforme environnementale soit démocratiquement adoptée. En effet, lorsque la perception sociale de la politique envisagée se traduit par un sentiment d'injustice, cette dernière a peu de chance d'être acceptée même si elle rapproche le fonctionnement de l'économie des critères d'efficacité et de durabilité.

Les normes de justice sociale ne sont pas suffisamment bien définies, ni consensuelles, pour qu'elles puissent être imperméables à toute critique. Néanmoins, certains outils nous permettent d'approcher une notion de justice sociale lors de l'évaluation des politiques publiques : il s'agit des concepts d'équité horizontale et verticale.

L'équité horizontale est respectée lorsque deux agents à ressources égales supportent les mêmes coûts (et éventuellement bénéficient des mêmes gains) de la politique. S'agissant de la politique environnementale, le critère d'équité horizontale est satisfait si les individus ayant les mêmes revenus obtiennent un même montant de bénéfice net. L'équité verticale s'intéresse aux traitements des inégalités, et donc aux situations où divers individus dotés de ressources différentes, sont simultanément concernés par la mesure publique. L'évaluation de la répartition des bénéfices nets de la politique entre ces individus permet de classer les politiques selon trois groupes : progressives, régressives, proportionnelles. Une politique régressive se définit par un ratio du bénéfice net au revenu d'autant plus grand que le revenu de l'individu considéré est élevé. Une politique régressive ne respecte pas le critère d'équité verticale.

Cet argument d'équité mérite d'être étudié attentivement afin de mesurer l'ampleur des conséquences en termes d'inégalités de la taxe carbone et de proposer des moyens de compenser ses effets négatifs afin que la lutte contre le changement climatique ne s'accompagne pas d'un creusement des inégalités.

Une telle recherche se situe dans la filiation des travaux existants sur le double dividende. Cette abondante littérature vise à éclairer la question suivante, encore pendante : «peut-on mettre en place une réforme fiscale à visée environnementale sans détériorer le bien-être économique (à côté de l'amélioration provenant de la qualité de l'environnement) ?» En effet, dans la mesure où l'Etat peut recycler le rendement de la taxe environnementale en réduisant d'autres taxes ou impôts distordants, une telle réforme fiscale peut conduire à un double dividende comme l'a défini Goulder, c'est-à-dire simultanément une amélioration de la qualité de l'environnement et la réduction des distorsions fiscales. Goulder [1995][2] et Ligthart [1998][3] ont montré que l'existence du double dividende dépend fondamentalement de la possibilité de transférer la charge fiscale globale des salariés vers d'autres facteurs de production fixes, comme le capital, ou vers d'autres catégories de ménages. Ces travaux éclairaient ainsi déjà l'importance de l'existence de l'hétérogénéité des agents.

Néanmoins, de façon assez surprenante, même si la littérature a scruté en détail cette question de l'éventualité du double dividende, elle a pour l'heure négligé les aspects concernant la répartition des gains de bien-être, alors même que le gain de bien-être global ne peut se faire qu'au détriment de certains groupes d'agents. Il est en revanche bien connu que les coûts et les bénéfices des politiques environnementales sont inégalement distribués entre les agents. Les riches et les pauvres n'attribuent pas la même priorité à la protection contre la dégradation de l'environnement, quelle que soit sa source (Baumol et Oates [1988][4]), les plus riches ayant en général un consentement à payer plus fort pour l'amélioration de la qualité de leur environnement. Par ailleurs, les coûts de toute politique fiscale de protection de l'environnement sont vraisemblablement distribués de façon inégale entre des agents de niveaux de revenu différents. On peut en particulier déduire des études existantes sur la régressivité des impôts indirects que toute politique fiscale environnementale serait vraisemblablement régressive. Dans le cas français en particulier, une taxe portant sur les achats d'énergie ou de carburants affecte relativement trois fois plus les ménages appartenant au premier décile de revenus que ceux appartenant au dixième décile (Ruiz et Trannoy [2008][5]). De même, dans le cas du Danemark où a été mise en place une taxe importante sur le dioxyde de carbone (CO2) qui assure 10% des recettes fiscales totales, Wier et alii [2005][6] montrent que cette taxe a bien des effets régressifs, encore plus importants dès lors que l'on tient compte également du report sur les ménages de la taxe portant sur les entreprises. En outre les modes de recyclage du rendement des taxes environnementales habituellement utilisés peuvent encore accentuer leurs propriétés régressives (Metcalf [1999][7]). Cette question est évidemment cruciale dans la mesure où l'acceptabilité d'une politique fiscale de lutte contre l'effet de serre ou contre d'autres types de pollution serait remise en cause de façon drastique s'il était prouvé qu'elle ne peut qu'aggraver les inégalités.

Parallèlement, ces dernières années ont vu naître plusieurs travaux empiriques de diverses disciplines (sciences du vivant, médecine...) qui mettent en lumière des liens étroits entre l'accroissement des émissions de polluants et la dégradation de la santé des individus. Parmi les bénéfices des politiques environnementales, il semble dorénavant important de prendre en considération les liens entre pollution et productivité des travailleurs, et plus particulièrement d'étudier les inégalités sociales de santé liées à la dégradation de l'environnement et d'analyser leurs conséquences macroéconomiques. Bien que la plupart des études empiriques portant sur la répartition des bénéfices des politiques environnementales entre classes d'agents sont anciennes et peu détaillées (Christiansen et Titienberg [1985][8], Harrison [1994][9], Peskins [1978][10]), ce point est devenu une préoccupation actuelle de politique économique et environnementale. Ainsi, l'objectif principal du deuxième Plan national santé-environnement (2009-2013) est la réduction des inégalités environnementales, en particulier les inégalités dans les moyens d'action (inégalités sociales). Ce plan a été défini dans la lignée de la Stratégie Nationale de Développement Durable adoptée en juin 2003, en intégrant certains engagements pris dans le cadre du Grenelle de l'environnement. Or, si divers travaux ont déjà été engagés dans ce sens, l'influence des expositions environnementales sur les inégalités sociales de santé reste un domaine encore peu exploré. Les résultats de ces études devraient contribuer à mieux cerner les bénéfices nets des politiques environnementales et viendraient vraisemblablement contrecarrer l'argument inégalitaire contre la taxe environnementale.

Est-il ainsi possible de mettre en œuvre une politique fiscale environnementale qui ne détériore le bien-être d'aucune catégorie d'agents ? Par rapport à la littérature standard sur le double dividende qui étudie la poursuite simultanée de deux objectifs - l'amélioration de la qualité de l'environnement par l'instauration ou l'augmentation d'une taxe environnementale (premier dividende) et l'augmentation du bien-être social grâce à la diminution des distorsions provoquées par le reste du système fiscal (second dividende) - il semble dorénavant important de prendre en considération un troisième objectif, celui de la non-aggravation des inégalités, voire de la lutte contre les inégalités.

Deux articles récents[11] intègrent ces points de vue. Le premier est un travail empirique mené au sein du CIRED (Hourcade et al. [2009][12]). Il évalue, à l'aide d'un modèle d'équilibre général calculable statique (Imaclim-S), les conséquences macroéconomiques en France de la mise en place d'une fiscalité carbone (dont le taux de taxe varie de 40 à 200 € /t CO2) compensée par divers modes de recyclage des recettes, dont la baisse de charge sur le travail et la redistribution uniforme aux ménages. Les principales conclusions concernent l'évolution de la qualité de l'environnement et les impacts redistributifs. Le mode de recyclage ne joue que faiblement sur la qualité de l'environnement (premier dividende). En revanche, la compensation par la baisse des charges portant sur les salaires et la redistribution uniforme aux ménages ont des conséquences opposées s'agissant des résultats macroéconomiques et de la distribution des revenus. La baisse de charges sur le travail permet un gain macroéconomique maximum mais présente un caractère régressif très fort. à l'inverse, la distribution uniforme forfaitaire du produit fiscal a un impact fortement progressif. Ces résultats sont conformes à ceux sur le double dividende : aucun gain en efficacité ne peut être attendu d'une redistribution forfaitaire au contraire du recyclage du rendement de la taxe par la baisse de taux de taxes distordantes. Se trouve ainsi remis en lumière l'arbitrage incontournable entre équité (contrôle des impacts distributifs) et efficacité (gains macroéconomiques). Le deuxième travail est théorique et réalisé au sein du Centre d'Economie de la Sorbonne (Chiroleu-Assouline et Fodha [2009][13]) ; il cherche à concilier les objectifs de double dividende avec les critères d'équité. Il permet d'aller au-delà des résultats usuels de cette littérature où le second dividende ne peut être atteint qu'au détriment d'un groupe d'agents qui doit supporter la charge de la taxe. Ce travail, en prenant en considération les propriétés d'hétérogénéité longitudinale et transversale des agents, introduit un critère d'unanimité (la Pareto-amélioration) pour la mise en œuvre de la mesure fiscale. La puissance publique poursuit ainsi trois objectifs : la qualité de l'environnement, l'efficacité économique (i.e. le gain macroéconomique) et la Pareto-amélioration. Cet objectif triple nécessite donc trois instruments : la taxe environnementale, la taxe sur les salaires et l'indice de progressivité fiscale. Les auteurs montrent alors que les propriétés redistributives de la fiscalité sur les salaires sont un outil de correction des distorsions sociales induites par la politique fiscale environnementale. Cette dernière consiste ainsi en la mise en place d'une fiscalité carbone dont les recettes sont recyclées par une baisse non linéaire de l'impôt sur le revenu. Ce mode de recyclage repose sur une combinaison fine entre la variation du taux d'imposition de la première tranche de l'impôt sur le revenu (ce qui bénéficie à tous les agents[14]) et une hausse du taux des tranches supérieures (dont le coût sera supporté par les hauts revenus). Ce dernier mécanisme permet de compenser le caractère régressif de la fiscalité carbone.

Les 2 et 3 juillet 2009 s'est tenue à Paris la Conférence des experts sur la mise en place d'une contribution climat-énergie. Deux points ont largement monopolisé les discussions : l'efficacité économique de l'outil fiscal relativement au marché des permis et les conséquences redistributives d'un tel instrument. Nul doute que ce champ de recherche est loin d'être épuisé, tant sur les aspects empiriques que théoriques.

Notes :

[1] Professeur à l'Institut de la Terre de l'Université de Columbia et directeur du Goddard Institute for Space Studies de la Nasa, James Hansen est l'un des plus éminents climatologues mondiaux.

[2] L.H. Goulder, Environmental Taxation and the "Double Dividend": A Reader's Guide, International Tax and Public Finance, 2, 157-183 (1995).

[3] J.E. Ligthart, "The Macroeconomic Effects of Environmental Taxes: A Closer Look at the Feasibility of Win-Win Outcomes", Working Paper of the International Monetary Fund, Washington (1998).

[4] W.J. Baumol et W.E. Oates, The Theory of Environmental Policy, Cambridge University Press, 2nd edition (1988).

[5] N. Ruiz et A. Trannoy, "Le caractère régressif des taxes indirectes : les enseignements d'un modèle de microsimulation", Economie et Statistique, 413, 21-46 (2008).

[6] M. Wier, K. Birr-Pedersen, H.K. Jacobsen et J. Klok, "Are CO2 taxes regressive? Evidence from the Danish experience", Ecological Economics, 52, 239-251 (2005).

[7] G.E. Metcalf, "A Distributional Analysis of Green Tax Reforms", National Tax Journal, 52 (4), 655-682 (1999).

[8] G.B. Christiansen et T.H. Titienberg, "Distributional and Macroeconomic Aspects of Environmental Policy", in A Kneese et J. Sweeney, eds., Handbook of Natural Resource and Energy Economics, Amsterdam, (1985).

[9] D. Jr. Harrison, The Distributive Effects of Economic Instruments for Environmental Policy, Paris, OECD, (1994).

[10] H. Peskins, "Environmental Policy and the Distribution of Benefits and Costs", in R. Portney, ed., Current Issues in U.S. Environmental Policy, J. Hopkins University Press for Resources for the Future (1978).

[11] Par ailleurs, K. Schubert fait un point de la littérature sur la taxe carbone et décrit les conditions de sa mise en œuvre, dans un opuscule du CEPREMAP à paraître.

[12] J.C. Hourcade, F. Ghersi et E Combet, "Taxe carbone, une mesure socialement régressive ? Vrais problèmes et faux débats", Document de travail, CIRED n°12, (2009).

[13] M. Chiroleu-Assouline et M. Fodha, "Environmental Tax and the Distribution of Income Among Heterogeneous Workers", Document de Travail CES (2009).

[14] Pour les ménages non assujettis à l'impôt, la baisse du taux de base correspond à une subvention.

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