Le Brexit, quelle(s) voie(s) de sortie pour l'Union européenne ?

Par Jérôme Creel, directeur du département des études de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE/Sciences Po) et professeur d'économie à ESCP Europe.

Cet article est paru initialement dans Diplomatie, n°83, novembre-décembre 2016, p.86-91.

Introduction

Le résultat du référendum britannique du 23 juin 2016 laissera longtemps des traces dans l'histoire européenne. Premier épisode de désintégration depuis la naissance du projet européen en 1957, le refus de rester dans l'UE du Royaume-Uni pourrait cependant être saisi par les États membres de l'UE comme une opportunité pour ré-enchanter le projet européen en se dirigeant vers une union «sans cesse plus étroite».

Le Brexit, après qu'il aura été déclenché puis réalisé, aura de très nombreuses conséquences économiques pour les pays de l'UE : sur la croissance économique, sur la stabilité des taux de change, sur la stabilité financière et sur le commerce international, pour citer les principales. A l'issue, le Brexit pourrait aussi amener à revoir le projet européen. Deux positions se distinguent : celle consistant à rogner le projet pour atténuer les dissensions au sein de l'UE et permettre au Royaume-Uni de rester largement arrimé à l'UE bien qu'en dehors de l'UE ; l'autre consistant à renforcer l'intégration européenne en dépassant les désaccords que les gouvernements britanniques successifs ont longtemps alimentés pour freiner le processus d'intégration économique et financier.

1. Les conséquences économiques pour l'UE

Il est utile, au moment de discuter des effets attendus du Brexit sur l'économie britannique et sur l'économie de l'UE de s'interroger sur les relations économiques et financières futures entre le Royaume-Uni et l'UE. La forme que prendra le partenariat entre ces deux zones géographiques conditionnera ces effets.

Assez paradoxalement cependant, impossible d'imaginer le partenariat futur sans une évaluation ex ante des coûts potentiels du Brexit. S'ils sont faibles, définir les contours de ce partenariat et sa forme-même perd de son urgence ; s'ils sont élevés, l'architecture institutionnelle doit vite être définie. Quels sont donc les coûts ex ante du Brexit et sur quels hypothèses et mécanismes reposent-ils ?

1.1. Les coûts du Brexit pour l'UE

Les études d'impact issues d'institutions internationales, telles celle du FMI [1] ou de l'OCDE [2], ont conclu que le Brexit produirait une décélération importante de la croissance au Royaume-Uni. Cette décélération aurait alors des répercussions négatives sur l'UE.

Il est utile de rappeler que ces études n'ont pas prévu de récession au Royaume-Uni juste après le référendum, mais une décélération de la croissance à partir de 2017 au plus tôt, soit après le déclenchement effectif de la procédure de séparation entre le Royaume-Uni et l'UE. Il faut en effet garder à l'esprit que le référendum britannique était consultatif. Il reste donc aux autorités britanniques à déclencher (ou à ne pas déclencher) l'article 50 du traité sur l'Union européenne qui autorise une séparation d'avec l'UE. Compte tenu des nombreuses négociations à réaliser pour finaliser cette séparation, un délai de deux ans entre le déclenchement de l'article 50 et la séparation effective est généralement jugé nécessaire.

Selon l'OCDE, le Brexit engendrerait une chute durable de la croissance du PIB de l'UE : en 2018, le Brexit réduirait la croissance du PIB d'1 point de pourcentage en 2018, puis de 0,9 en 2020 et enfin de 0,8 en 2023. Ces baisses du PIB sont le fruit d'analyses en variante : elles ne doivent pas être entendues comme des chutes du PIB européen, donc comme des périodes de récession, mais bien comme des périodes de ralentissement du PIB par rapport à une situation où le Brexit n'aurait pas eu lieu.

1.2. Les mécanismes sous-jacents

Trois éléments principaux permettent d'expliquer la baisse de croissance prévue dans l'UE, donc le coût que produirait le Brexit sur l'UE.

En premier lieu, le ralentissement de la croissance prévu au Royaume-Uni engendrerait une baisse de la demande d'importations de biens en provenance de l'UE de la part des ménages et des entreprises britanniques. L'UE représente près de 55% des importations au Royaume-Uni et le déficit courant du Royaume-Uni vis-à-vis de l'UE est de l'ordre de 5,5% de son PIB. Le ralentissement des importations britanniques toucherait donc au premier chef les États membres de l'UE et réduirait les excédents commerciaux de l'UE vis-à-vis du Royaume-Uni.

En deuxième lieu, l'incertitude quant à l'évolution de l'économie britannique et à son insertion dans l'économie mondiale produirait une baisse des entrées de capitaux au Royaume-Uni qui, en retour, provoquerait une dépréciation de la Livre Sterling. Cette dépréciation est d'ores et déjà à l'œuvre depuis juin 2015, soit peu après l'annonce par la reine d'Angleterre, le 27 mai, d'une loi autorisant le référendum sur l'appartenance à l'UE. Pour les pays de l'UE, une dépréciation de la Livre signifie une appréciation de leurs monnaies, donc une perte attendue de compétitivité-prix. L'effet négatif du Brexit sur les échanges de biens et services entre le Royaume-Uni et l'UE en serait amplifié.

En troisième lieu, cette incertitude produirait des turbulences financières – quel avenir pour l'UE ? quel avenir pour l'euro ? quel avenir pour les banques européennes impliquées dans des opérations financières avec la City de Londres ? – qui pourraient se traduire par des hausses des taux d'intérêt et du coût du capital. L'effet négatif sur les investissements dans les pays de l'UE pourrait donc être sensible.

2. L'UE en phase de désintégration ?

Les coûts du Brexit pour l'UE se renforceraient en cas de mesures protectionnistes. Les échanges commerciaux entre le Royaume-Uni et l'UE pourraient être plus limités si les deux parties en présence ne parvenaient pas à s'entendre pour maintenir des conditions favorables au commerce et levaient des barrières tarifaires et non tarifaires pour freiner les échanges commerciaux entre les deux zones. Le risque protectionniste ne peut pas être écarté. Il nuirait aux consommateurs et aux entreprises, mais serait mis en œuvre à des fins stratégiques, d'un côté pour punir le Royaume-Uni d'avoir décidé de se séparer de l'UE et, de l'autre, en guise de représailles contre le protectionnisme de l'UE. Nous n'en sommes pas là, cependant.

2.1. Quelle forme de partenariat entre le Royaume-Uni et l'UE ?

Différentes formes de partenariat peuvent servir de toile de fond aux négociations à venir entre le Royaume-Uni et l'UE. L'UE dispose en effet d'au moins quatre types d'accord de partenariat avec des pays européens non membres de l'UE. Il est cependant difficile d'imaginer le Royaume-Uni, séparé de l'UE, accepter de contribuer au budget européen, surtout sans contrepartie. Ce devrait pourtant être le cas si le Royaume-Uni intégrait l'Espace économique européen (avec l'Islande, la Norvège et le Lichtenstein) ou s'il rentrait de nouveau dans l'Accord européen de libre-échange et bénéficiait du même partenariat avec l'UE que la Suisse. En outre, les accords de libre-échange avec la Suisse ou d'autres pays (ces accords de libre-échange constituent le troisième type d'accord de l'UE, après celui de l'Espace économique européen et celui de la Suisse) excluent les services financiers (cf. infra). Resterait alors la formule adoptée avec la Turquie : l'instauration d'une union douanière, excluant elle aussi en l'état les services financiers.

Compte tenu des spécificités britanniques – réticence à contribuer au budget européen et place financière forte –, l'association future entre le Royaume-Uni et l'UE devrait adopter des contours inédits. Les intérêts communs entre le Royaume-Uni et l'UE, qu'ils soient commerciaux ou financiers, pourraient empêcher qu'une rupture franche voie le jour. Le surplus commercial européen vis-à-vis du Royaume-Uni pourrait protéger ce dernier d'une levée tarifaire qui nuirait finalement aux deux parties en présence, par la baisse du surplus qu'elle provoquerait. Quant à la City de Londres, elle reste incontournable pour les transactions sur produits dérivés et sur les changes, mais pas seulement et il est vraisemblable qu'en l'état des marchés financiers européens continentaux, le recours à la City reste la destination privilégiée des investisseurs. La singularité de la City pourrait amener les autorités européennes à maintenir aux banques britanniques et aux sociétés de gestion ayant des activités au Royaume-Uni le «passeport européen» leur permettant d'accéder au marché unique des services financiers.

2.2. L'UE à la carte ?

Cette vision d'une séparation à l'amiable entre le Royaume-Uni et l'UE n'est pas la seule possible – d'autres partenariats existent, on l'a vu – et elle porte en germe un risque de contagion : celui de voir d'autres pays vouloir quitter l'UE pour recouvrer des marges de manœuvre nationales – sur les questions migratoires ou sur les questions de taux de change, par exemple – en subissant des coûts assez faibles : ne plus avoir voix au chapitre des décisions législatives européennes. Si la séparation entre le Royaume-Uni et l'UE se passe bien pour le premier, quelles seront les forces qui empêcheront un autre État membre de l'UE de s'essayer à un référendum sur l'appartenance à l'UE ? L'effet-domino qui s'ensuivrait sonnerait la fin d'une Union européenne élargie et conduirait à une formule d'Europe à la carte qui fragiliserait les fondements de l'UE.

Le compromis passé par les États membres de l'UE en février 2016 au bénéfice du Royaume-Uni [3], prévoyant que le Royaume-Uni échappe, par exemple, aux conséquences financières du sauvetage d'un État membre de la zone euro, à une intégration politique plus poussée ou qu'il puisse imposer une limitation de l'accès aux prestations sociales aux travailleurs de l'UE non britanniques et ayant leur activité principale au Royaume-Uni, a récemment remis au goût du jour une telle Europe à la carte.

Il a préfiguré ce que pourrait être une séparation à l'amiable, avec son lot de renoncements aux principes fondamentaux européens qui produirait un risque de désintégration de l'UE. Pour atteindre ses objectifs multiples, qu'on peut résumer par la volonté d'assurer la paix et la prospérité en Europe, l'UE a en effet instauré quatre libertés fondamentales de circulation des marchandises, des services, des capitaux et des personnes. L'état d'avancement de ces quatre libertés n'est peut-être pas totalement homogène, mais les progrès accomplis depuis le commencement du processus d'intégration européenne ont été importants. L'union douanière a été achevée en 1968, l'Acte unique de 1986 a relancé la constitution d'un Marché unique, et la mobilité des capitaux est totale depuis 1989. Certes, la directive sur les travailleurs détachés impliquant qu'ils bénéficient de conditions de travail conformes au pays d'accueil est entrée en vigueur récemment (juin 2016) et le risque de dumping social a perduré jusque-là ; par ailleurs, les différences dans les systèmes fiscaux et de protection sociale des États membres continuent de freiner la mobilité de la main d'œuvre. 

Rappeler l'existence de ces libertés a ici deux buts. Il faut tout d'abord garder à l'esprit que le projet économique européen, tel qu'il a été développé jusqu'à aujourd'hui, est indissociable du fonctionnement d'une économie libérale de marché. Les libertés de circulation visent à créer un marché étendu et concurrentiel. Un tel marché doit permettre une affectation optimale des facteurs de production (capital et travail) ; il doit produire, par les économies d'échelle qu'il engendre, les prix les plus bas pour les consommateurs et défendre ainsi leur pouvoir d'achat. Revenir sur l'une ou l'autre des libertés fondamentales va à l'encontre du projet originel. Ce n'est pas forcément une mauvaise chose, s'il est prouvé et admis que le projet européen, tel qu'il s'est développé jusque-là, a engendré des coûts trop importants – chômage, inégalités, manque de compétitivité, etc. – qui l'ont miné de l'intérieur. Cependant, et c'est là le second point, la réforme de l'UE par le renoncement à certains de ses principes ne peut pas s'appliquer à ceux qui quittent l'UE, mais bien plutôt être préparée et appliquée par ceux qui restent. Renoncer à des principes pour satisfaire un État sécessionniste, c'est lui accorder beaucoup d'importance et en accorder bien peu à ceux qui restent solidaires et loyaux.

Il est dès lors surprenant de voir émerger des propositions de compromis entre le Royaume-Uni et l'UE qui accorderaient au premier de nouvelles exonérations aux règles communes, notamment en ce qui concerne la mobilité des travailleurs [4]. C'est notamment le cas avec le «partenariat continental» proposé par Pisani-Ferry et al. en 2016 [5] : une intégration par cercles plus ou moins étroits où la mobilité de la main d'œuvre servirait de variable d'ajustement aux négociations à venir. Au-delà de l'argument énoncé précédemment – si le projet européen doit être modifié, qu'il le soit par les États qui y participent et pour eux -, on pourrait aller jusqu'à se demander pourquoi ne pas revenir aussi sur les questions de mobilité des capitaux. La financiarisation excessive des économies avancées, plutôt que la mobilité de la main d'œuvre, n'est-elle pas à l'origine de la crise financière internationale et de la récession qui s'en est ensuivie ?

3. L'UE must go on

Le Brexit est le signe d'une insatisfaction vis-à-vis du projet européen et de son volet économique et financier. Les récriminations britanniques à propos des contributions au budget communautaire européen – le fameux «I want my money back !» de Mme Thatcher ne date pas d'hier –, les réticences à l'adoption d'une harmonisation fiscale européenne et à une taxe sur les transactions financières et l'exemption accordée à l'adoption de l'euro – qui fait pourtant partie de l'acquis communautaire – ne sont pas récentes. Elles ont indéniablement freiné l'intégration européenne aux plans monétaire, financier et fiscal en catalysant les forces contraires à une «union sans cesse plus étroite».

Le Brexit pourrait donc être vécu, de part et d'autre de la Manche, comme un soulagement. Pour les Britanniques, la primauté de la loi reviendra aux lois votées sur le territoire national. Pour les Européens de l'UE, il doit pouvoir signifier un regain d'intégration pour améliorer le projet économique initial.

3.1. Un budget pour renforcer l'euro

La réalisation la plus emblématique de l'UE est certainement l'euro, monnaie unique depuis 1999 pour onze, puis aujourd'hui dix-neuf États membres. Un projet concret pourrait consister à accélérer l'adoption de l'euro par le plus grand nombre possible d'États membres de l'UE, après en avoir clarifié la souveraineté et amélioré la gestion.

L'euro est à la fois concret – ses utilisateurs le manipulent quotidiennement – et abstrait. Outre qu'il est créé par une Banque centrale européenne située en Allemagne et seule institution européenne fédérale, il est régi par des règles budgétaires contraignantes et malgré tout pas vraiment appliquées aux yeux du public. Limiter la dette publique à 60% du PIB et la voir dépasser 100% dans certains pays est forcément un peu intriguant.

L'euro est une monnaie très particulière dans la mesure où la souveraineté sur l'euro est partagée par plusieurs États qui ont délégué leur pouvoir d'émission monétaire à une banque centrale indépendante. Comment dès lors donner à l'euro la souveraineté que l'indépendance de la BCE semble lui refuser ?

Il suffirait de confronter la banque centrale unique à une autorité politique unique chargée de piloter le budget de l'UE. Le saut fédéral que cela impliquerait est cependant bien loin de faire l'unanimité et a peu de chance de se réaliser prochainement. Il devrait aller de pair avec un report des prérogatives et des ressources budgétaires des États-membres vers le budget communautaire qui reste peu probable.

Une solution alternative est, à partir du budget existant, d'élargir ses fonctions et de le rendre contra-cyclique [6]. Le budget de l'UE a en l'état plusieurs spécificités. Il est équilibré – les recettes sont égales aux dépenses – ; il affecte des ressources au développement durable et à l'amélioration de la compétitivité ; et il redistribue des ressources en faveur des régions et des pays en retard de développement. Il n'a aucune fonction de stabilisation de l'activité économique. A ce titre, il ne permet pas de transférer des fonds d'un pays en croissance forte vers un pays en croissance faible après un choc macroéconomique asymétrique.

Or les critères d'optimalité d'une zone monétaire impliquent qu'existent des mécanismes d'ajustement en cas de divergence d'activité entre deux aires géographiques la composant [7]. La persistance de ces divergences donnerait la tentation de renoncer à la monnaie commune pour recouvrer des marges de manœuvre tant sur le plan de la politique monétaire – fixer le taux directeur en fonction de la situation économique de l'aire en question – que sur le plan de la politique de change – dévaluer la monnaie de l'aire pour améliorer la compétitivité-prix. Les mécanismes d'ajustement à des déséquilibres entre aires sont la flexibilité des salaires et des prix, la mobilité de la main d'œuvre et du capital et les transferts budgétaires. Flexibilité et mobilité sont supposées refléter le fonctionnement optimal des marchés qui, par des variations de prix ou de facteurs de production, retournent à l'équilibre. Les transferts impliquent une intervention des États dans l'économie.

En l'état, ni la flexibilité ni la mobilité ne sont suffisantes pour ajuster les déséquilibres entre, par exemple, l'Allemagne et la Grèce. On pourrait même arguer qu'elles ne sont pas souhaitables. Le gouvernement et les entreprises allemandes n'ont certainement pas intérêt à voir les prix augmenter en Allemagne et à perdre en compétitivité-prix. L'économie grecque n'a aucun intérêt à rentrer en déflation, véritable cercle vicieux auto-entretenu ; quant aux flux sortants de capitaux et de travailleurs, ils détruisent les capacités de long terme de l'économie, donc sa production potentielle.

Il reste alors les transferts budgétaires, des pays en croissance vers ceux en ralentissement pour assurer une meilleure gestion de la zone euro. Et ce d'autant plus que des pays ont axé leur dynamisme sur celui de leurs exportations et sont des créanciers internationaux, donc des prêteurs potentiels auprès de leurs partenaires européens. De tels transferts impliqueraient une réaffectation des dépenses vers les dépenses de stabilisation, ou une augmentation de la taille du budget, à cause de nouvelles dépenses, ou enfin le renoncement au principe de budget équilibré. Dans ce dernier cas, il faudrait alors que l'UE soit en mesure d'émettre des titres de dette publique communautaire.

3.2. Banques et finance sous contrôle européen

Les discussions européennes à propos de la régulation bancaire et financière, qui a fini par aboutir à une Union bancaire, encore limitée aux seuls États membres de la zone euro et à certaines banques, celles qui sont grosso modo «systémiques» (et peuvent déstabiliser l'ensemble du système financier) ont été longues et, sans conteste, peu soutenues par le Royaume-Uni.

Avec le Brexit, il existe une opportunité d'accélérer l'adoption de mesures de contrôle sur les banques, afin de traiter des risques que font peser les prêts non performants [8] sur la solvabilité des banques, en Italie mais aussi ailleurs.

Le développement de places boursières alternatives à la City, à Paris, Francfort, Milan, ou ailleurs, avec la recherche d'une taille critique permettrait d'allouer le capital efficacement dans l'UE. Le projet de marché unique des capitaux, en discussion, pourrait renforcer la capacité des petites et moyennes entreprises à accéder à des financements.

Ces évolutions, souhaitables pour relancer l'investissement dans l'UE, requièrent une régulation efficace. Cela nécessite sans doute une harmonisation des pratiques bancaires et financières dans l'UE et sinon, des régulations adaptées à des cadres différents : un contrôle plus étroit des prêts non performants dans les pays fortement bancarisés, et un contrôle plus étroit des risques de marché dans les pays fortement dépendants de financements de marché.

Conclusion

Le Brexit produira des coûts importants pour l'UE, à un moment où la croissance repart mollement. Pour les dépasser, il est important que des choix politiques forts soient faits par le Conseil : laisser la désintégration produire au mieux une zone de libre-échange européenne, sans intégration politique ; ou relancer le projet des Fondateurs : paix et prospérité par des valeurs de liberté, de justice et de solidarité.

Jérôme Creel

Notes

[1] IMF Survey: Uncertainty Clouds the United Kingdom's Economic Prospects, 17 juin 2016.

[2] OCDE, The Economic Consequences of Brexit. A Taxing Decision, OECD Economic Policy Papers, n°16, 28 avril 2016.

[3] Cf. les conclusions du Conseil européen des 18 et 19 février 2016.

[4] La focalisation de la campagne référendaire britannique sur la question des migrations européennes était assez paradoxale dans la mesure où, en 2004, après l'entrée de pays d'Europe centrale et orientale dans l'UE, seuls trois pays ont renoncé à limiter transitoirement les flux potentiels de migrants en provenance de ces pays : le Danemark, l'Irlande et… le Royaume-Uni.

[5] J. Pisani-Ferry, N. Röttgen, A. Sapir, P. Tucker, G.B. Wolff, Europe after Brexit: A proposal for a continental partnership, Bruegel, 25 août 2016.

[6] Le Groupe à haut niveau sur les ressources propres (HLGOR) a discuté récemment de l'opportunité d'adopter un budget propre à la zone euro. Voir J. Núñez Ferrer, J. Le Cacheux, G. Benedetto et M. Saunier, Study on the potential and limitations of reforming the financing of the EU budget, Expertise commissioned by the European Commission on behalf of the High Level Group on Own Resources, 3 juin 2016.

[7] Ces «aires géographiques» sont des pays dans le cas d'une union monétaire entre plusieurs pays ou des régions d'un même pays lorsqu'on étudie l'optimalité de la monnaie nationale.

[8] Les prêts non performants sont les prêts ayant subi des incidents de paiements, sur les intérêts à verser ou sur le capital à rembourser.

Pour aller plus loin

Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak, "Brexit : le prix à payer", L'économie européenne 2017, La Découverte, coll. Repères, février 2017.

Voir également notre sélection d'articles et commentaires sur le Brexit dans notre Brève de juin 2016 : Comprendre le Brexit, après le référendum britannique du 23 juin.

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