La prime pour l'emploi

Ce chapitre résume la Lettre de l'OFCE, n° 203, 5 février 2001.

En 2001, le gouvernement a décidé de créer une prime pour l'emploi. C'est une date importante pour le système fiscalo-social français, puisqu'apparaît un nouvel instrument, relativement original. Son élaboration a été délicate: les projets initiaux, l'impôt négatif ou l'allocation compensatrice de revenu, n'ont pas été retenus ; le projet initial adopté par le Parlement, la suppression de la CSG-CRDS pour les bas salaires, a été refusé par le Conseil constitutionnel. Cet instrument augmente encore la complexité du système. Il poursuit deux objectifs: augmenter le niveau de vie des travailleurs pauvres; inciter les personnes peu qualifiées à la reprise d'un emploi. Ces objectifs peuvent-ils être atteints avec un seul instrument ? 

La prime pour l'emploi est-elle nécessaire?

La prime pour l'emploi est le point d'orgue d'un ensemble de réformes décidées en 2000 pour réduire les "trappes à inactivité". Dans la mesure où le SMIC est censé fournir un niveau de vie minimal pour les travailleurs les moins qualifiés, l'écart entre le SMIC et le RMI est nécessairement faible. Dans les années récentes, les entreprises ont proposé de plus en plus d'emplois non qualifiés à temps partiel; ceux-ci sont relativement peu coûteux du fait des mesures de réduction des cotisations sociales, et permettent aux entreprises une plus grande flexibilité dans l'organisation du travail. Compte tenu de la situation de l'emploi, les entreprises ont facilement trouvé des travailleurs pour les occuper. Or un salarié ne gagnant qu'un demi-SMIC a un revenu inférieur au RMI. La logique sociale (il faut fournir un revenu de subsistance à tous) et la logique économique (créer des emplois à un demi-SMIC est la méthode la moins coûteuse pour réduire le chômage) ont abouti à un système peu cohérent où un RMIste sans qualification gagne relativement peu, à court terme, à prendre un emploi à temps plein et perd à prendre un emploi à mi-temps.

Bien qu'il n'y ait guère d'indices que les entreprises aient des difficultés à recruter des travailleurs non qualifiés, ce problème a été mis au centre de la réflexion sur la réforme fiscale [Bourguignon et Bureau,1998] et le retour au plein-emploi [Pisani-Ferry, 2000]. Pourtant, il y a peu de risques d'insuffisance de main-d'œuvre dans l'avenir prévisible et ceux-ci ne concernent que des emplois très qualifiés.

Jusqu'en 2000, c'est par une politique d'impulsion de la demande ou de création directe d'emplois que le gouvernement Jospin cherchait à réduire le chômage. Le fait est que cette stratégie a permis une nette diminution du chômage jusqu'en 2001. Les allègements de cotisations employeurs s'inspiraient déjà d'une autre logique: au bas de l'échelle, l'insuffisance d'emplois serait causée par un coût du travail trop élevé. L'intitulé même de la prime pour l'emploi renvoie à une nouvelle thèse: ce serait le refus des travailleurs non qualifiés d'occuper des emplois au SMIC qui serait responsable de leur chômage.

La France ne dispose pas d'une prestation unificatrice, destinée à fournir un niveau de vie satisfaisant aux familles les plus pauvres. Il n'y a pas, au bas de l'échelle des revenus, de transfert progressif qui joue le rôle de l'impôt sur le revenu, au sommet de l'échelle, c'est-à-dire qui fournisse une prestation qui tienne compte de l'ensemble de la situation du ménage. Les prestations existantes (RMI, complément familial, allocation pour parent isolé, allocations-logement) sont mal coordonnées. Le choix était d'ajouter une prestation spécifique pour les travailleurs pauvres ou de remodeler complètement le système.

Ristourne de la CSG, ACR et prime pour l'emploi

Avant 2000, des effets de seuil entre le RMI et les bas salaires existaient du fait des barèmes de l'allocation-logement, de la taxe d'habitation et de l'impôt sur le revenu. En 2000, le gouvernement a mis en œuvre des réformes destinées à éliminer ces seuils. Mais l'impact de ces réformes sur le gain à la reprise d'emploi était relativement faible (tableau X.1). Retrouver un emploi à mi-temps rapportait 48 euros par mois à un célibataire, au lieu de lui en faire perdre 23 ; retrouver un emploi à plein temps lui rapportait 312 euros au lieu de 272. Pour un couple avec deux enfants, un emploi à un demi-SMIC restait non rentable. Dès qu'un conjoint travaille, son partenaire avait déjà intérêt à travailler ; son gain à la reprise d'activité a été légèrement réduit par les trois réformes de 2000.

TABLEAU X.1. - GAINS MENSUELS À LA REPRISE D'ACTIVITÉ (EN EUROS)

Jusqu'à présent, c'est l'intéressement qui rentabilisait la reprise d'activité. Un RMIste qui retrouve un emploi continue à toucher une partie du RMI pendant un an, où seule la moitié de ses gains salariaux est prise en compte dans le calcul du RMI. De plus, il bénéficie du maintien de l'allocation-logement au taux plein et de l'exonération de la taxe d'habitation. L'intéressement rend toujours rentable le passage au travail (tableau X.1). Mais il s'agit d'une allocation temporaire, qui disparaît au bout d'un an; il faut un nouveau passage au RMI pour retrouver le droit à l'intéressement. Le système n'est pas satisfaisant.

Il fallait donc choisir entre deux réformes. La première aurait consisté en une extension de l'intéressement, qui serait devenu permanent et aurait pris la forme d'une allocation compensatrice de revenu (ACR), gérée, comme le RMI, par les Caisses d'allocations familiales (CAF). La prestation aurait été basée sur l'ensemble des revenus de la famille.

Le calcul de l'ACR

ACR= RMI - x * RS - AR

ACR représente la prestation,

RMI : prestation assurée à une personne sans ressources

RS : revenus salariaux

AR : autres revenus

(1 - x) est la part du salaire qui reste au salarié (dans l'intéressement x = 0,5)

Ainsi un travailleur aurait-il conservé dans tous les cas une part du fruit de son travail (50% dans le cas de l'intéressement), de sorte que reprendre un emploi aurait toujours été rentable. L'allocation étant une fonction décroissante de l'ensemble des revenus du ménage, elle aurait été satisfaisante du point de vue redistributif. Mais, comme elle aurait subventionné massivement le travail à temps partiel, elle risquait d'aboutir à une remise en cause de l'emploi à plein temps comme norme de travail. Elle aurait été, de plus, relativement coûteuse.

C'est pourquoi le gouvernement avait opté pour la seconde réforme qui consiste à réduire les prélèvements sur les bas salaires. À l'automne 2000, il avait fait adopter le remboursement de la CSG-CRDS pour les salaires en dessous et au niveau du SMIC, soit un gain de 8 % du salaire brut. Ce remboursement s'annulait linéairement jusqu'à 1,4SMIC. Il s'agissait d'une subvention de l'emploi peu qualifié et non d'une mesure redistributive, puisqu'un salarié à temps plein touchait le double d'un salarié à mi-temps. L'incitation à l'emploi à mi-temps était faible, alors qu'elle aurait été maximale dans le cas de l'ACR.

La CSG-CRDS devenait progressive, mais il s'agissait d'une progressivité contestable, puisque ni le nombre d'enfants, ni la situation du conjoint, ni les autres revenus de la famille n'étaient pris en compte. La mesure bénéficiait à une personne au SMIC, même si son conjoint avait un salaire élevé. Il est donc logique que le Conseil constitutionnel l'ait refusée en tant que réforme de l'impôt, bien qu'il l'aurait sans doute acceptée en tant que subvention à l'emploi. En raison d'objectifs contradictoires (inciter à l'emploi et faire baisser le taux des prélèvements obligatoires), le gouvernement n'a pas fait un choix clair. Il a introduit une subvention à l'emploi, en la présentant comme une ristourne d'impôt. Il s'est ainsi exposé à la censure du Conseil constitutionnel.

La structure et l'impact de la prime pour l'emploi

Malgré son nom, la prime pour l'emploi n'est pas assumée comme une subvention à l'emploi, puisqu'elle dépend de la situation de la famille. Ce n'est pas une ACR, puisque l'emploi à mi-temps n'est guère rendu rentable. Elle n'est pas assez familiale pour être une aide aux familles de salariés à faibles ressources.

Pour les salaires allant de 0,3 à 1 fois le SMIC, la prime représentera 6,6% du salaire imposable en 2003 (soit 684euros par an au niveau du SMIC). La prime sera décroissante jusqu'à 1,4 fois le SMIC. Elle n'est pas donnée pour des salaires inférieurs à 0,3SMIC. Un plafond de revenu du ménage fait que la prime ne bénéficie pas aux personnes dont le conjoint a un revenu élevé. Dans le cas du travail à temps partiel, la prime est calculée en équivalent temps plein: elle n'est pas versée à une personne qui gagne le SMIC en travaillant à mi-temps pour un salaire horaire de deux fois le SMIC. Enfin, sont introduites des majorations familiales d'un montant faible et arbitraire: 76euros par an pour un conjoint inactif, 31 euros par enfant, 61 euros pour le premier enfant d'un parent isolé. Alors que la prime sera multipliée par trois de 2001 à 2003 (de 2,2 % à 6,6 % du salaire), les majorations resteront au même niveau. La mesure est ainsi peu généreuse pour les familles avec enfants. La PPE ne répond que symboliquement aux critiques du Conseil constitutionnel.

Le tableau X.2 présente un bilan de l'ensemble des mesures décidées en 2000, en comparant la situation en 2003, en régime permanent, à celle de début 2000. Les réformes profitent massivement aux salariés au SMIC, qui gagnent entre 7 % et 14 % de revenu. Le revenu des RMIstes n'est guère amélioré, ce qui creuse l'écart en faveur des salariés à bas salaire. Malgré les majorations familiales, la réforme bénéficie nettement plus aux personnes sans enfant qu'aux famille avec enfants.

En régime permanent, le passage du RMI à un emploi au SMIC reste relativement peu rentable pour le premier travailleur des familles avec 1 et 2 enfants (tableau X.1). Un emploi au demi-SMIC n'est jamais rentable pour le premier actif d'un couple; il ne l'est que faiblement pour une personne seule. Le travail du second actif est lui toujours rentable, à mi-temps ou à temps plein, bien qu'un peu moins qu'avant les réformes.

TABLEAU X.2. - IMPACT DES RÉFORMES DE 2000 SUR LE REVENU

En %

TABLEAU X.3. - NIVEAU DE VIE PAR UNITÉ DE CONSOMMATION

En euros

Le tableau X.3 compare les niveaux de vie par unités de consommation, une fois la réforme achevée. Sauf au niveau du RMI, le niveau de vie des familles avec enfants reste sensiblement inférieur à celui des célibataires ou couples sans enfants. Les majorations pour enfants auraient dû être plus importantes.

La prime pour l'emploi ne contribue pas à clarifier le système français. Contrairement au RMI, à l'allocation-logement, au complément familial, elle est gérée par l'administration fiscale et non par les CAF. Ceci crée un doublon inutile (l'administration fiscale est obligée de traiter en détail certaines déclarations qu'elle pouvait négliger) et est source d'incohérence (la notion de couple n'est pas la même pour le fisc et pour les CAF ; deux concubins non pacsés ne peuvent faire une déclaration d'impôt commune, mais sont considérés comme couple pour le RMI ou les allocations-logement). La prime dépend de la durée du travail, qui doit être déclarée au fisc. Que la prime soit annuelle ne peut que nuire à son impact incitatif: une personne qui retrouve un emploi en janvier 2002 ne la touchera qu'en novembre 2003. Sans lien avec les prestations de la CAF, la prime ne modifie guère la situation des travailleurs, en précarité, qui oscillent entre RMI et "petits boulots", dont le revenu varie de façon peu compréhensible en fonction des mécanismes de l'intéressement et de l'allocation-logement.Les faibles majorations pour enfants ne remplacent pas la réforme souhaitable des allocations familiales (création d'une allocation pour le premier enfant et d'un complément familial pour les familles à bas revenus de 1 ou 2enfants).

Le principe de la fiscalité redistributive est perdu de vue, puisque la prime est une fonction croissante du salaire entre 0,3 et 1 fois le SMIC. Pourquoi renforcer les inégalités entre les travailleurs non qualifiés qui ont la chance d'avoir un emploi à temps plein, ceux qui subissent un temps partiel, ceux qui ne trouvent pas d'emploi ? Pierre et Paul travaillent ensemble au SMIC; Paul est licencié ; faut-il verser une prime à Pierre, qui a eu la chance de conserver son emploi? Ce n'est justifiable que si on pense que Paul est responsable d'avoir été licencié et de ne pas avoir retrouvé d'emploi.

Faut-il aller plus loin ?

La prime pour l'emploi a un aspect de pièce rapportée sur un édifice déjà bien compliqué. Il aurait fallu mieux cibler les objectifs : veut-on inciter à l'emploi ou lutter contre la pauvreté des familles de travailleurs non qualifiés? Une réforme combinant incitation à l'emploi sous forme d'une ristourne de la CSG (entièrement remboursée par l'État aux caisses de Sécurité sociale) et de réforme des allocations familiales aurait été préférable: à chaque objectif aurait répondu un instrument.

Sur le fond, le choix entre PPE et ACR reste posé. La première, choisie par le gouvernement, n'aide guère les travailleurs les plus précaires et les plus pauvres. À l'inverse, l'ACR permettrait d'éviter qu'un chômeur n'ait aucun intérêt à travailler quelques heures dans la semaine. Elle favoriserait fortement les travailleurs à temps partiel et serait plus justifiable sur le plan de la répartition des revenus. En sens inverse, elle distendrait encore, pour les travailleurs non qualifiés, le lien entre le coût de leur travail pour l'entreprise (le SMIC moins les allégements de charges) et leur revenu (le SMIC plus l'ACR). Les travailleurs du bas de l'échelle seraient subventionnés pour travailler, leurs employeurs seraient subventionnés pour les employer. Une catégorie spéciale d'emplois à bas salaires serait créée.

Bibliographie

BOURGUIGNON F. et BUREAU D., L'Architecture des prélèvements en France, Rapport du Conseil d'analyse économique, n° 17, La Documentation française, 1998.

DUPONT G., LE CACHEUX J., STERDYNIAK H. et TOUZÉ V., "La réforme fiscale en France: bilan et perspectives", Revue de l'OFCE, n° 75, octobre 2000.

PISANI-FERRY J., Plein-emploi, Rapport du Conseil d'analyse économique, La Documentation française, 2000.