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Cinq questions à Éloi Laurent sur le préambule du Traité de Rome 60 ans après

Publié le 14/04/2017
Auteur(s) : Éloi Laurent
Anne Châteauneuf-Malclès
60 ans après la signature du Traité instituant la Communauté économique européenne, quel bilan peut-on faire de la stratégie qui a guidé la construction européenne et des grands principes qui ont motivé sa mise en œuvre ? Quelles avancées ont été réalisées ? Quelles promesses ont été tenues ? Quelles sont les failles de l'union et les nouveaux défis qu'elle doit affronter ? Pour répondre à ces questions, nous avons demandé à Éloi Laurent, chercheur à l'OFCE, de commenter le texte du préambule du Traité C.E.E. signé le 25 mars 1957.

Deux traités ont été signés à Rome le 25 mars 1957 par la Belgique, la France, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas et la République fédérale d'Allemagne. Le premier donne naissance à la Communauté économique européenne (C.E.E.) et inaugure le processus d'intégration économique européenne. Il prévoit l'établissement d'une union douanière et d'un Marché commun. Il contient également l'amorce de politiques communes et met en place le socle institutionnel de la Communauté, le «triangle institutionnel» (Commission, Conseil des ministres et Assemblée parlementaire) et la Cour de justice européenne. Le second traité institue la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom) et vise à assurer l'indépendance de l'Europe en matière énergétique. Ces deux traités entrent en vigueur en janvier 1958. Dans cet entretien, Éloi Laurent, économiste à l'OFCE, commente le préambule du texte fondateur de l'UE, le Traité instituant la C.E.E. [1].

Éloi Laurent a rédigé le chapitre intitulé "Une brève histoire de l'intégration économique européenne" du livre L'économie européenne 2017 que nous avons présenté en février dernier.

photo signature Traité de Romme 1957

Signature des Traités C.E.E. et Euratom au Capitole à Rome, 25 mars 1957

1) Le premier alinéa du préambule du Traité de Rome instituant la CEE appelait à «une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens». La communauté européenne a connu sept élargissements successifs en soixante ans, passant des six États signataires en 1957 à vingt-huit États membres en 2015. Elle a approfondi son intégration économique avec l'instauration d'un marché unique et d'une union monétaire. Mais l'ambition d'intégration politique des pères fondateurs de l'Europe, d'union des peuples européens au sein d'une communauté de citoyens, est-elle une réalité soixante ans après, alors que le Royaume-Uni vient d'activer l'article 50 du traité de Lisbonne pour sortir de l'UE ?

On peut faire au moins deux lectures de l'ambition visée par le premier alinéa du Traité CEE que vous mentionnez. La première voit dans «l'union» des «peuples» celle de leurs gouvernements, et il me semble évident que, depuis 1957, les exécutifs européens se sont fortement rapprochés jusqu'à collaborer étroitement, à mesure que de nouveaux éléments de leur souveraineté étaient mis en commun. Mais il ne faut pas oublier l'injonction de Jean Monnet, l'un des principaux architectes du Traité CEE : «notre mission n'est pas de coaliser des États, mais d'unir des hommes».

De ce point de vue, un certain nombre d'enquêtes plus ou moins anecdotiques semblent indiquer que les stéréotypes ont la vie dure en Europe et que les Européens se connaissent encore finalement assez mal. Plus fondamentalement, c'est la confiance placée par les Européens dans leur union qui paraît un indicateur pertinent de la solidité de celle-ci. Et force est de reconnaître qu'elle connaît aujourd'hui un étiage : l'Eurobaromètre de l'automne 2016 (publié en décembre 2016) indique que la confiance dans l'UE est tombée à 36%, près de quinze points en dessous de son niveau de 2004. Selon les données Eurostat, la confiance dans les institutions européennes a quant à elle chuté de 53% en 2000 à 42% en 2014. C'est à partir de 2011 qu'une majorité de citoyens se détournent de l'Union européenne, au moment, on peut le penser, où les États membres de l'Union européenne se montrent résolument incapables de proposer une stratégie de sortie de crise coordonnée et efficace et où le bloc régional replonge à nouveau dans la récession. La confiance dans l'UE est plus faible dans la zone euro que dans les pays qui n'en sont pas membres et elle est particulièrement faible au sein des grands pays signataires du Traité CEE : l'Allemagne, la France et l'Italie, où elle ne dépasse pas 30%. La communauté des citoyens européens est donc, soixante après Rome, en souffrance.

2) Si la finalité de la construction européenne était avant tout politique, les moyens mis en œuvre furent d'emblée économiques. Les États signataires du Traité de Rome voulaient «assurer, par une action commune, le progrès économique et social de leurs pays, en éliminant les barrières qui divisent l'Europe» (deuxième alinéa du préambule). La politique commerciale est définie comme une politique commune, relevant de la compétence exclusive des institutions européennes, dont le but est de «contribuer (...) à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux» (sixième alinéa). Le projet européen repose sur l'idée que l'on pourrait garantir la paix entre les États européens et assurer la prospérité des peuples par le développement des échanges et la construction d'un espace économique intégré. Quel bilan peut-on faire aujourd'hui de la stratégie européenne mise en place dans l'après-guerre ?

C'est en effet l'axe majeur de la stratégie de construction européenne d'après-guerre dont on peut d'ailleurs trouver la trace chez Victor Hugo : instituer puis consolider «quatre libertés» de circulation (des biens, des services, des capitaux et des personnes) qui formeront progressivement un marché intérieur européen (appelé à devenir marché unique au début des années 1990). Les rédacteurs du Traité de Rome entendaient ainsi favoriser la prospérité et la solidarité de nations qui sortaient tout juste des deux «guerres civiles européennes» et faire tomber des barrières avant tout mentales.

Le résultat, soixante ans plus tard, est une intégration asymétrique : forte pour les biens et surtout les capitaux, la mobilité demeure faible pour les personnes et les services. L'Article 117 du Traité qui vise «une égalisation dans le progrès» des conditions de vie, envisage que celle-ci se réalisera par le «fonctionnement du marché commun, qui favorisera l'harmonisation des systèmes sociaux». L'intégration asymétrique européenne a plutôt généré une féroce concurrence fiscale et sociale. Or les Européens sont fortement attachés à leurs modèles sociaux respectifs : selon l'Eurobaromètre, 82% d'entre eux estiment que «l'économie de marché devrait aller de pair avec un niveau élevé de protection sociale». Soixante après la signature du Traité de Rome, si l'identité européenne existe, elle consiste dans cet attachement. Et il est extrêmement dommageable pour le projet européen que les citoyens perçoivent l'intégration européenne comme une menace sur ce qu'ils ont de plus cher.

Au-delà du marché européen, on peut dire que la CEE puis l'UE ont fortement contribué à la libéralisation des échanges à la surface de la planète et donc à la mondialisation contemporaine. Si, en 1960, les six pays signataires du Traité CEE représentaient environ un quart du commerce mondial, en 2015, les 28 pays de l'UE représentent environ 34% du commerce mondial. La mondialisation est donc pour un tiers une européanisation.

3) «L'amélioration constante des conditions de vie et d'emploi des peuples» est affirmée dans le troisième alinéa du préambule comme le «but essentiel» de l'instauration de la Communauté européenne. Aujourd'hui, beaucoup de citoyens européens doutent de la capacité de l'Union européenne à leur apporter plus de bien-être et d'emploi. La construction européenne a-t-elle malgré tout permis l'amélioration des conditions de vie attendue ?

On peut difficilement contester que les conditions de vie des Européens se sont améliorées depuis 1957, mais il n'est pas simple d'isoler l'effet de la construction européenne sur cette amélioration. Qui plus est, si le «but essentiel» de la CEE (puis de l'UE) est «l'amélioration constante» des conditions de vie, alors on peut penser que la cible est manquée dans la période récente. En effet, à l'aune de l'indicateur de développement humain des Nations Unies (IDH [2]), mesure imparfaite qui reflète en partie les conditions de vie des personnes, la situation des pays européens, qui ne peut être appréciée que depuis 1990 (date à laquelle on dispose de données homogènes pour les 28), montre un progrès presque constant en moyenne dans les pays membres jusqu'en 2000, point de basculement à partir duquel le taux de progression de l'IDH ralentit pour devenir presque nul en 2014. On sait en outre que les «conditions d'emploi», dont le taux de chômage est une approximation, se sont également dégradées depuis 2000 pour les Européens, le taux de chômage retrouvant en 2016 seulement son niveau de 2000 [3]

Mais l'essentiel est sans doute dans la perception qu'ont les Européens d'aujourd'hui du progrès possible de leurs conditions de vie. L'Eurobaromètre indique à ce sujet que ce sont désormais 56% des Européens qui pensent que leurs enfants auront une vie plus difficile que la leur. Selon les données du Pew Research Center, les Européens sont aujourd'hui les plus pessimistes au monde quant à leur devenir économique.

4) L'un des objectifs visés par le Traité de Rome était aussi le développement équilibré des différentes économies composant l'union. L'action concertée des États membres devait garantir «l'équilibre dans les échanges et la loyauté dans la concurrence» (quatrième alinéa), «renforcer l'unité de leurs économies» et «en assurer le développement harmonieux en réduisant l'écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées» (cinquième alinéa). L'UE a-t-elle tenu ses promesses en matière de convergence de ses économies et de ses régions ?

Sur ces deux fronts, c'est plutôt le déséquilibre et la divergence qui l'emportent dans la période récente : les déséquilibres de balance courante (contredisant «l'équilibre dans les échanges») et les déséquilibres géographiques (mettant à mal le «développement harmonieux» des territoires de l'Union européenne) ont tendance à se renforcer.

Sur le premier point, les déséquilibres commerciaux entre les États membres de l'UE, et de la zone euro plus particulièrement, sont désormais bien connus et documentés, l'Allemagne jouant ici un rôle déstabilisateur majeur [4].

Sur le second point, il convient d'insister sur le caractère paradoxal du succès du marché unique hérité du Traité de Rome, qui a rapproché les Nations mais fait diverger les régions (et plus généralement les territoires). On peut ainsi montrer que dans l'Union européenne l'écart de développement économique entre les régions est plus fort que l'écart entre les nations [5]. Cette fracture spatiale au sein des nations européennes, que l'on retrouve dans d'autres pays en dehors de l'Europe mais que le marché unique a assurément accentué par les puissants effets d'agglomération qu'il engendre, n'est pas sans conséquence sur la polarisation politique géographique observée lors de scrutins récents, au Royaume-Uni, en Autriche ou en France.

5) Il est clair, lorsqu'on lit les derniers alinéas du préambule du Traité, que l'ambition de la construction européenne va bien au-delà du projet d'intégration économique. Elle vise à consolider «les sauvegardes de la paix et de la liberté» et elle est appelée à s'élargir en associant aux six pays signataires «les autres peuples de l'Europe qui partagent leur idéal» (alinéa 8). Elle doit aussi favoriser «un large accès à l'éducation» des populations européennes (alinéa 9). Les valeurs que voulait porter la communauté européenne en 1957, la paix, la liberté, la démocratie, l'éducation, sont-elles toujours au cœur du projet européen ?

La promesse européenne la plus essentielle est en effet celle d'une paix par le marché qui repose sur le droit et appelle l'élargissement. De ce point de vue, les libertés civiles et les droits politiques ont bien progressé sur le continent pour garantir aux États membres leur plus longue période de non-guerre depuis le 16ème  siècle. En 1957, seuls 12 des 28 États membres actuels étaient des démocraties, tous le sont aujourd'hui. Et les démocraties font nettement moins la guerre que les autres régimes politiques. Il n'est pas exagéré de dire que l'Europe est aujourd'hui le continent le plus démocratique au monde, avec près de 90% de ses pays considérés comme libres, comparé à seulement 70% dans les Amériques, 40% en Asie, 20% en Afrique subsaharienne et seulement 1% au Moyen-Orient et en Afrique du Nord (selon les données de Freedom House). Mais le danger a changé de nature : ce n'est plus principalement un conflit international qui menace l'Europe (quoique le nouvel impérialisme russe ne puisse pas être pris à la légère), mais les conflits intérieurs.

L'instabilité politique, évidente en Grèce, progresse en effet dans de nombreux pays, en Autriche, aux Pays-Bas, en Finlande, en Italie et bien entendu en France. L'Union européenne a contribué à nourrir le ressentiment social profond qui alimente les partis sécessionnistes qui entendent la démanteler. La réponse à ce risque de désintégration doit être à la hauteur du Traité de Rome, dont le Préambule affirme des valeurs et pointe des horizons. L'hommage que vient de lui rendre la Commission européenne est de ce point de vue un contre-sens : le Livre Blanc sur l'avenir de l'Europe dévoilé le 1er mars dernier élude la question de ce que les Européens veulent faire ensemble pour se demander comment ils pourraient le faire, ensemble ou séparément. Or, pour la première fois depuis soixante ans, avec le Brexit qui est désormais une réalité, l'Union ne va pas s'élargir mais se rétrécir. Pour la première fois depuis soixante ans, à travers les enquêtes d'opinion que j'évoquais, les Européens pensent que leurs enfants vivront moins bien qu'eux. Pour la première fois depuis soixante ans, dans de nombreux pays à commencer par la France, la démocratie est menacée sur le continent et, circonstance aggravante, elle l'est de l'intérieur. Ce qui me fait dire que le plus dangereux pour la construction européenne n'est pas la crise : c'est la complaisance à l'égard de la crise.

Annexe : Préambule du traité instituant la Communauté économique européenne (C.E.E.)

Pour aller plus loin

La conférence de Christophe Chabrot sur L'ordre politique européen (SES-ENS, juin 2014), en particulier la première partie qui traite de l'historique du projet européen.

Plusieurs contributions de chercheurs de l'OFCE sur son blog à l'occasion du soixantième anniversaire du Traité de Rome :

- Guillaume Allègre, "Des inégalités européennes : inégalités sans frontière" (30 mars 2017) : Soixante ans après le Traité de Rome, qu'en est-il des inégalités économiques et sociales en Europe ? Comment ont-elles évolué durant la crise, entre les pays de l'Union et au sein des pays ?

- Hélène Périvier, "Le Traité de Rome et l'égalité" (28 mars 2017) : à propos du principe d'égalité de rémunération «sans discrimination fondée sur le sexe» inscrit dans l'article 119 du Traité de Rome (Traité CEE).

- Paul Hubert, "Traité de Rome : Une sélection de travaux sur l'Union européenne" (25 mars 2017) : une sélection, non exhaustive, de travaux qui ont été menés par les économistes de l'OFCE sur les thèmes abordés dans le préambule du Traité.

Dossier de Toute l'Europe : 60 ans du traité de Rome : quel avenir pour l'Europe ?

OFCE, L'économie européenne 2017, ouvrage coordonné par Jérôme Creel, La Découverte, coll. Repères, février 2017.

Thierry Chopin, Jean-François Jamet, "L'avenir du projet européen", Fondation Robert Schuman, Question d'Europe n°402, 12/09/2016.

Les textes de tous les traités européens (Digithèque MPJ, université de Perpignan).

Images de la signature des traités de Rome en 1957 : sur le site de l'INA.


Notes

[1] Cet entretien s'inspire du billet d'Éloi Laurent intitulé "Le Préambule du Traité de Rome : 60 ans après, que conclure ?", publié dans le blog de l'OFCE le 21 mars 2017.

[2] L'IDH agrège à parité des indicateurs de santé, d'éducation et de revenu.

[3] En 2016, d'après les données de l'OCDE, le taux de chômage de l'UE (28 pays) s'élève à 8,6% de la population active. Celui de la zone euro (19 pays) est à 10%, après avoir atteint 12% en 2013. En 2000, le taux de chômage de l'UE et la zone euro était légèrement inférieur à 9% (Voir également nos séries longues sur le taux de chômage). [note SES-ENS]

[4] Pour plus de détails, voir par exemple : l'article d'Eurostat sur l'évolution du commerce international de biens de l'UE et l'étude d'Henri Sterdyniak "Faut-il sanctionner les excédents allemands ?" dans le Blog de l'OFCE (26 février 2015). L'Insee fournit également des données sur le solde de la balance commerciale dans quelques pays de l'Union européenne en 2015. [note SES-ENS]

[5] Si on ne tient pas compte du cas particulier du Luxembourg.

 

Crédit photo Éloi Laurent : © Cécile Muzard
Photo Traité de Rome : Wikimedia Commons

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